Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами.

Ход заседания совещательных органов (Совета Министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах. В параграфе 262 "Общего учреждения министерств" впервые установлена зависимость юридической силы документа от правил его оформления: "Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму". К "Общему учреждению министерств" приложены четыре формы "переписки", служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов, включающих наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывался адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х гг. XIX в. их стали изготовлять типографским способом.

При анализе "сношений" следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других "беззаглавных" оно отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.

Вышестоящие учреждения и чины, обращаясь к нижестоящим, писали адресат в дательном падеже: "Калужскому губернскому правлению". Равные друг с другом и нижестоящие, обращаясь в вышестоящие инстанции, использовали предлог "в": "В Калужское губернское правление".

Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий обращался к вышестоящему, в состав адресата включалось обращение, соответствующее титулу: "его превосходительству", "его благородию". При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул опускался.

Документы в XIX в. обязательно имели подпись и скрепу, в которых указывали наименование должностей.

В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов (Рисунок 3, 4,5).

Рисунок 3 - Пример оформления документа Сената в XIX в.

На всем протяжении XIX в. активно развивались другие системы документации, в которых подробно регламентирован состав документов системы, правила их составления и оформления фиксировались в Уставах, в которых помещались образцы форм документов. Например, вопросы бухгалтерского учета закреплены в "Общем счетном уставе" 1848 г., документирование прохождения государственной службы - в "Уставе о службе гражданской" 1832 г.

Рисунок 4 - Пример оформления документа министерства в XIX в.

Изобретение в последней трети XIX в. пишущих машин, ротапринтов, гектографов, ротаторов и их достаточно широкое распространение и применение в практике работы сопровождалось появлением новых способов документирования, ускорило изготовление документов (Рисунок 5).

Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в "Общем учреждении министерств", требовали изменений и развития. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: их печатают на пишущей машине, пометки о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении наносят с помощью механических нумераторов или штампов (Рисунок 6). Но основной смысл рационализации делопроизводства в этом учреждении сводился к расширению полномочий рядовых чиновников, к передаче ряда функций руководства (попечителя) рядовым работникам (инспекторам). Эта мера сразу же ускорила движение документов и привела к сокращению их объема.

Рисунок 5 - Пример оформления документа с использованием пишущих машин в начале XX в.

Рисунок 6 - Пример оформления документа XX в.

Наиболее четко направления и способы совершенствования рационализации делопроизводства сформулированы в Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве, изданном в 1911 г. Положение представляет собой типовую инструкцию по делопроизводству, разработанную военным ведомством для сети подведомственных военных учреждений разных уровней. Оно содержит рекомендации по составлению и оформлению документов, определяет порядок работы с ними, вводит в делопроизводство ряд прогрессивных технологий по передаче документов (телеграммы, телефонограммы), по их копированию и тиражированию.

На всем протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемые "письмовники", с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.

В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства, который связан с именами Ф. Русанова, Н. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта. В их трудах формулируются теоретические аспекты составления и оформления деловых бумаг, дается их классификация и пр.

В начале XX в. Россия стояла на пороге новых преобразований в области делопроизводства. Однако смена государственного строя в результате Февральской буржуазно-демократической революции и Октябрьской социалистической революции привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и организации делопроизводства.

Главная особенность делопроизводства XIX - начала XX в. заключалась в том, что и организация делопроизводственной службы, порядок оформления документов и технология работы с ними прочно опирались на законодательную базу.

1.3 Делопроизводство в советскую эпоху (1917-1991 гг.)

События октября 1917 г. в корне изменили систему государственных учреждений в России. Высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов. Исполнительным органом между съездами был Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Высший орган управления был назван Советом народных комиссаров (Совнарком). Отраслевыми органами управления являлись народные комиссариаты (наркоматы, в сороковых годах преобразованные в министерства), органами государственной власти на местах - губернские и уездные Советы, а органами государственного управления - их исполнительные комитеты (исполкомы).

Создание новых органов власти и управления потребовало новых правил документирования. Были изданы правовые акты, регламентировавшие порядок внесения законопроектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления законов в силу; оформление официальных документов; порядок использования печатей.

Становление советского государственного аппарата, несмотря на трудности гражданской войны, сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства, о чем свидетельствует постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 08.12.1918 "О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты", которым предписывалось заменить переписку переговорами по телефону, деловые бумаги - телефонограммами и установить контроль за всеми распорядительными документами; всем советским учреждениям вменялось в обязанность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Ту же цель преследовал проект декрета "Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях", подготовленный в декабре 1918 г. в Наркомате Госконтроля. Этот проект дорабатывался Междуведомственным совещанием, созданным в январе 1919 г. из представителей пяти наркоматов. В проекте ставилась цель достигнуть оперативности в процессе документирования и экономить бумагу. Для этого предлагалось письменные сношения заменить телефонными переговорами и телефонограммами, не составлять сопроводительные письма, не изготовлять лишние копии с документов. Документы предписывалось составлять четко и кратко, используя общепринятые сокращения, исключив из них фразы учтивости. Рекомендовалось активно использовать типовые тексты. Подписывать официальные документы должны были не более двух должностных лиц. Для написания документа следовало пользоваться меньшими форматами бумаг (до 1/8 листа) и посылать документы без конвертов. Организация работы с документами в данном проекте почти не затрагивалась, он не был утвержден.

Конституции 1918 и 1924 гг. определили виды актов, издаваемых органами государственной власти и управления, порядок их издания. Был издан ряд декретов, установивших право национальных республик и областей вести делопроизводство в государственных органах на местных языках. Документы, направляемые за пределы республики, должны были писаться на двух языках (русском и национальном языке республики) или только на русском языке.

Для первых лет советской власти характерна законодательная регламентация работы с обращениями граждан.

Особым и весьма знаменательным периодом в становлении развитии советского делопроизводства являются 1920-30-е гг. Начало 1920-х гг. - время развития движения за научную организацию труда (НОТ), частью которого стала научная организация управленческого труда (НОУТ).

В 1920-х гг. всю работу по научной организации управленческого труда возглавил Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ СССР). Здесь было создано Управление по улучшению госаппарата, которое осуществляло руководство движением НОТ в стране.

Координация работы по НОТ была возложена на Совет по научной организации труда (СовНОТ), созданный при коллегии НК РКИ СССР в 1923 г.

С самого начала движения за НОТ в стране начинают действовать научные учреждения. В 1921 г. создается Таганрогский институт научной организации производства, затем Казанский институт научной организации труда (КИНОТ). Научно-практические разработки этих институтов в области управления, производства и делопроизводства способствовали оптимизации работы советских учреждений. Например, Казанский институт исследовал делопроизводство в конкретных организациях, а затем разрабатывал и внедрял проекты его реализации. Рационализация делопроизводства основывалась на сокращении инстанций прохождения документа, внедрении однократной регистрации документа, выделении нерегистрируемых документов, разработке и внедрении трафаретных форм. К концу 1920-х гг. КИНОТ очень серьезно занимался унификацией документов, внес заметный вклад в развитие теоретических основ стандартизации.

Значительную роль во внедрении НОТ в работу организаций сыграло Бюро стандартизации при ВСНХ СССР, которое занималось организацией документооборота, разрабатывало формы документов, печатало бланки. Все работы осуществлялись на хозрасчетных началах.

Большое значение для развития советского делопроизводства имело создание при НК РКИ СССР в 1925 г. акционерного общества - Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой).

В состав Оргстроя вошло Бюро стандартизации ВСНХ СССР, передав ему и кадры, и капитал. Его учредителями были НК РКИ СССР, ВСНХ СССР, Госторг СССР и ряд других центральных ведомств. Его пайщиками стали государственные учреждения, организации и предприятия.

Оргстрой был создан для решения следующих задач:

• реорганизации и постановки в учреждениях и на предприятиях делопроизводства и архива;

• разработки проектов организационных структур учреждений и их подразделений;

• издания бланков и форм документов;

• издания инструкций и руководств;

• снабжения учреждений и предприятий усовершенствованным канцелярским оборудованием, мебелью, пишущими и счетными машинами;

• организации курсов по подготовке практических работников - делопроизводителей и др.;

• информирования широких слоев работников управления и производства о новейших теоретических достижениях, рационализации, о новинках конструкторских и технических разработок в сфере управления.

В 1926 г. при НК РКИ СССР создается Институт техники управления (ИТУ). При ИТУ были созданы структурные подразделения, занимавшиеся конкретными направлениями рационализации.

Кабинет стандартизации разрабатывал общесоюзные стандарты на документы, средства и предметы конторского труда, носители информации. Здесь были разработаны стандарты писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и др.; форматов бумаги, а также стандарты на материалы, используемые при работе с документами: чернила, ленты для пишущих машинок; образцы конторской мебели.

В 1931 г. ИТУ подготовил проект Общих правил документации и документооборота, предполагающий введение единых правил делопроизводства в общесоюзном масштабе. Это была первая предпринятая в советский период серьезная попытка создания комплексного нормативного документа, содержащего единые нормы организации и технологии делопроизводства. В Общие правила вошли требования к оформлению документов, правила их обработки от получения до передачи в архив, единые принципы организации делопроизводственных служб, их функции, должностные обязанности канцелярских работников.