2024 (Социальное страхование в России), страница 2

Сформированные финансовые инструменты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи [8].

При этом не вызывает сомнений и тот факт, что формирование эффективной системы социального страхования еще далеко не завершено. По мнению федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, в рамках реформирования системы обязательного социального страхования необходимо решить ряд крупных задач национального масштаба:

• завершить формирование законодательной базы;

• оптимизировать соотношение уровня обязательств и финансовых ресурсов;

• повысить эффективность администрирования расходов в системе обязательного социального страхования;

• создать условия для долговременного баланса доходов и расходов государственных социальных внебюджетных фондов.

Аналогичный набор первоочередных задач был обозначен при обсуждении проблем социального страхования на «круглых столах» в Государственной Думе (8 февраля 2005 года) и в Совете Федерации (29 марта 2005 года).

Приведенные на этих и других переговорных площадках высказывания и оценки состояния дел в данной сфере можно в обобщенном виде сформулировать по известному выражению: шаг вперед, два – назад. Такая оценка положения дел в данной сфере связана с тем, что в последние 12-15 лет были предприняты робкие и непоследовательные попытки создания системы социального страхования в стране, предполагающей распределение наиболее массовых социальных рисков между самими работниками, работодателями и государством.

Однако затем практика пошла фактически в обратном направлении, и ныне действующая система социальной защиты является страховой главным образом по своему названию. Так, в 2001 году был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей); затем при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% - были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными. Страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 году на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования.

Поскольку налоги носят фискальный характер, постольку замена страховых взносов налогом (пусть даже «социальным») лишает данные средства их целевого предназначения, они утрачивают возмездный, эквивалентный и соподчиненный характер по отношению к взносам, подрывая тем самым принципиально важное положение социального страхования, а именно, связь страховых платежей и выплат с заработной платой конкретных работников [15].

Кроме того, включение части единого социального налога в состав федерального бюджета позволяет федеральным финансовым органам перераспределять страховые средства и использовать их не по прямому назначению (в том числе на финансирование нестраховых выплат), в то время как финансово не обеспечивается социальная защита работающих граждан от ряда профессиональных и региональных социальных рисков, характерных для производств с вредными для здоровья условиями труда и «северных» территорий: досрочные профессиональные и «северные» пенсии, необходимые объемы медицинского страхования.

К тому же существующий порядок прохождения финансовых средств по ЕСН позволяет использовать (на легитимной основе) «временно свободные» страховые ресурсы как беспроцентный и внушительный по объему кредит для покрытия текущих расходов федерального бюджета.

Более того, начиная с 2002 года, значительную часть ЕСН стали включать в федеральный бюджет (см. Приложение 1) и тем самым использовать на другие цели, что противоречит рекомендациям Международной организации труда и отечественному законодательству. Так, в 2002 году из 339,4 млрд. рублей, поступивших в федеральный бюджет за счет части ЕСН, в последующем в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии была перечислена не вся сумма средств, предназначенных на эти цели, а только 331,6 млрд. рублей, а 7,8 млрд. рублей не перечисленных средств были оформлены как задолженность федерального бюджета перед Пенсионным фондом Российской Федерации.

Анализ федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2005 год, разработанных в условиях снижения с 1 января 2005 года размера ЕСН, со всей очевидностью свидетельствует о контрпродуктивном характере изменения страховой природы взносов и замены их на налоговый способ формирования доходов для системы социального страхования, а также о поспешном и малообоснованном снижении размера ЕСН. Это проявляется в снижении уровня социальных гарантий в системе социального страхования и понижении уровня социальной защиты застрахованных (см. Приложения, графики 1 и 2), а также в снижении финансовой устойчивости бюджетов государственных внебюджетных фондов [9].

При этом данная тенденция будет иметь все более неблагоприятные последствия в дальнейшем, что может привести в конечном итоге к окончательной ликвидации страховых механизмов.

Если еще в 2002 году доля страховой части пенсии составляла в общей ее величине 70%, в 2004 году – 65%, то в 2005 году - уже 56%, а в 2007 и 2010 годах эта доля понизится до 35 и 25%, соответственно.

Снижение ЕСН и возникающий в связи с этим уже в 2005 году существенный дефицит бюджетов государственных внебюджетных фондов (порядка 300 млрд. рублей) фактически реанимирует социалистическую модель государственного социального обеспечения, основанную на дотациях из федерального бюджета.

Помимо неблагоприятных последствий такого параметрического изменения финансовых характеристик социального страхования следует отметить и тот факт, что этот базовый институт социальной защиты утратил необходимое для функционирования в рыночной экономике свойство достаточности собственных, закрепленных исключительно за ним финансовых ресурсов.

Масштабы возрастающего дефицита финансовых ресурсов таковы, что его покрытие на следующий финансовый год потребует дотаций из государственного бюджета в размере около 380 млрд. рублей, в 2007 году эта величина приблизится уже к 440 млрд. рублей, а в 2008 году – к 600 млрд. рублей, что может быть осуществлено в рамках перераспределения средств из федерального бюджета с серьезными трудностями, а возможно, и в неполной мере.

Начиная с 2005 года, федеральный бюджет становится ответственным за финансовое обеспечение бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и других социальных фондов [10].

Другими словами: фактически в России произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен в несравненно (десятки раз) меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время. В итоге получился своего рода гибрид, вобравший в себя элементы и механизмы социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который с точки зрения экономических законов не имеет каких- либо перспектив на развитие в дальнейшем.

Несмотря на то, что данная политика привела к отрицательным результатам и требует существенной корректировки, ее авторы, из финансового блока федеральных органов исполнительной власти, не только не признают свой стратегический просчет, но продолжают линию на свертывание страховых механизмов в системе социального страхования. В перспективных планах экономического и социального развития страны задача институционального построения национальной системы социального страхования даже и не ставится, а намерения по формированию страховых механизмов и институтов социального страхования, хотя время от времени и заявляются, но для этого на государственном уровне ничего реального не предпринимается.

Более того, в последнее время в экспертном сообществе обсуждается очередная реформаторская инициатива по снижению ЕСН с 26% до 15% и вполне вероятно уже в ближайшее время ее законодательное оформление.

Алогичность такого подхода властных структур во многом объясняется низкой культурой социального страхования в стране, формирование которого предполагает достаточно высокий «ценз» знания населением и управленцами всех уровней основных «постулатов» построения данного института социальной защиты [11].

Сформировавшийся в годы советской власти взгляд общества на социальную защиту как исключительную прерогативу государства, все еще сохраняется, несмотря даже на то, что государство уже не только не дотирует (в определяющей мере как это было еще десять лет тому назад) из своего бюджета социальное страхование, но в значительной степени использует страховые ресурсы на не страховые цели.

В конечном итоге это приводит к консервации отживших социально-трудовых отношений, к существенному, по мировым меркам, отставанию страны в деле формирования страховых механизмов, что невозможно объяснить набором «случайных» причин. В их круг, помимо экономических, входят причины формационного и идеологического характера, свойственные трансформирующимся социумам, а также влияние крайне правых либеральных ориентиров, преобладающих в правящей элите России.

В этой связи можно отметить, что задача формирования социального страхования на нынешнем, реформационном этапе оказалась более сложной для страны, чем, скажем сто лет назад, когда социальное страхование имело больше шансов стать важнейшим институтом социальной защиты населения. Революция 1917 года и идеологические установки большевиков помешали органическому становлению системы социального страхования. Сегодня ситуация во многом схожа. Формированию системы социального страхования также препятствуют архаичные социальные и экономические отношения в области социальной защиты, а также идеология крайнего либерализма, которая (как и большевизм), враждебна по духу социал-демократическому характеру социального страхования. В этой связи на первый план выходит проблема политического выбора модели социальной защиты, места и роли в ней института социального страхования.

РЗДЕЛ 2. Существующая система социального страхования России: характеристики и основные проблемные узлы

2.1 Действующие виды социального страхования в РФ

Существующая система обязательного социального страхования в Российской Федерации включает в свою сферу следующие виды:

• пенсионное страхование работающих от социальных рисков – старости, инвалидности и утраты кормильца (пока без подразделения на их подвиды); страховщиком выступает Пенсионный фонд Российской Федерации;

• страхование временной утраты трудоспособности (не совсем правильно именуемое как «социальное страхование»); страховщик - Фонд социального страхования Российской Федерации;

• обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; страховщик – Фонд социального страхования Российской Федерации;

• медицинское страхование; страховщики – федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования.

2.2 Правовая основа социального страхования в РФ

Правовой основой функционирования обязательного социального страхования являются федеральные законы и нормативные правовые акты.

Важнейшими из них являются:

• Федеральный закон от 16.07.99 №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» - представляет собой «рамочный закон»;

• Закон Российской Федерации от 28.06.91 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 24.07.98 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;

• Федеральный закон от 15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»;

• федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов: пенсионного, медицинского и социального страхования.

Правовая основа социального страхования базируется и на международных правовых актах, среди которых особое место занимает Всеобщая декларация прав человека (1948 года), в 22 и 25 статьях которой фиксируется право каждого человека на социальное обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Кроме того, Российская Федерация как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах признает право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, и обязуется принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права. Аналогичные положения закреплены в принятых Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств (статья 40) и Хартии пожилых людей.

При этом к числу сущностных правовых характеристик социального страхования отечественное законодательство и международное право относит:

• публично-правовой статус социального страхования – обязательность по закону применения для работодателей (вменения им в обязанность) и наемных работников (определения круга страхуемых лиц и получателей пенсий, пособий и медицинских услуг), а также законодательно-регламентированного способа целевого резервирования и расходования финансовых ресурсов;

• законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для охвата социальным страхованием;

• законодательное нормирование социального стандарта страхового возмещения и размера страховых тарифов [8].

Важно при этом подчеркнуть, что согласно международным нормам и корреспондирующимся с ними положениям Конституции Российской Федерации, помимо принятия законодательных актов, государство несет ответственность за руководство системой социального страхования, для чего призвано осуществлять комплекс экономических и управленческих мер по обеспечению эффективного регулирования государственного социального обеспечения, создания условий, гарантирующих достоинство личности во всех сферах (статья 21 Конституции Российской Федерации), чем утверждается приоритет личности и ее прав.