27914 (Зарубежный опыт государственного и муниципального управления)

Зарубежный опыт государственного и муниципального управления.

1. Истоки современной государственности.

Факторы, влияющие на формирование типа государственности:

1) географический. Европа небольшая по площади территории с удобным для занятия земледелием климатом, следовательно, ведение хозяйства, возможно, было либо силами небольшой крестьянской общины, либо одной семьи (одним крестьянским хозяйством). На Востоке напротив хозяйственная деятельность возможна была только объединением сил всего общества.

2) положение государства в обществе. На Востоке государственная власть являлась системообразующим фактором, без которого экономическое благополучие общества было практически невозможно. В Европе ситуация складывается иначе: не было крупных территориальных образования; общество не нуждалось во власти так сильно, как на Востоке, следовательно, правителям приходилось договариваться со своими подданными, а не принуждать их. Материальная независимость европейских феодалов (наличие крупной земельной собственности) не позволяла королевской власти вести себя наподобие восточных феодалов. В 12-13 веках господствующий класс в Европе добивался от королей подписания документов, подтверждающих его привилегии. Борьбу с королевской властью за господство в обществе также вела католическая церковь. Эта борьба разрушила единство идеологии, утверждавшей божественное происхождение королевской власти, что позднее становится условиями возникновения политической борьбы.

3) города. В 13-14 веках в европейских городах разворачивается борьба за коммунальные свободы, которая во многих случаях привела к образованию независимых городов-государств, в которых существовали основы демократического правления. Сформировавшаяся в Европе в 14-15 веках абсолютная монархия являлась результатом компромисса между различными общественными силами в стране.

2. Современные концепции государства. Классификация современных государств.

Происходящие в мире интеграционные процессы (создание ЕС) не ведут к утери государствами национального суверенитета. ЕС, созданный в 1992 году в результате подписания договора в голландском городе Маастрихт, основан на принципах субсидиарности, который предполагает, что все вопросы, которые можно решить на национальном уровне, не должна выносится на уровень союза. Идея создания в Европе супер государства возникла после Второй мировой войны. Ее родоначальником был А. Спинелли. Эта идея не получила поддержки у европейцев. Подлинным основателем интеграционного процесса в Европе стал Жан Моне. Целью интеграции он считал усиление Европы за счет сложения потенциалов государств. С 1994 по 2004 год количество стран, входящих в ЕС, изменилось с 12 до 25. В этих условиях механизмы согласования интересов, существующие в ЕС, стали не эффективны. Наиболее остро кризис проявился в 2005 году когда на референдумах в Нидерландах, во Франции провалился проект единой Европейской концепции. Новые участники ЕС пытаются использовать его авторитет для реализации своих национальных интересов (Польша и Прибалтика – в интересах с Россией). Страны, стремящиеся войти в ЕС, в немалой степени рассчитывают, прежде всего, на материальную поддержку со стороны ЕС. В будущем ЕС возможно трансформируется в более гибкое объединение, главной целью которой будет торгово-экономическое сотрудничество. Основным условием существования ЕС является гарантия суверенных прав государств и совершенствование механизмов урегулирования принятия решений.

Со второй половины 19 века возникают 2 основные концепции государства:

- классический подход;

- представление об общечеловеческой сущности государства.

Вторая концепция имеет больше сторонников, т.к. общечеловеческая ценность государства неоспорима. Более совершенной и рациональной организации жизнедеятельности людей человечество пока не изобрело. Существует множество классификаций современного государства в зависимости от их критерия, который берется в основу этой классификации:

- правовое и деспотическое;

- социальное и монетарное;

- по отношению государства к религии: атеистическое, светское, клеренальное, теократическое.

Если концепция социального государства была общепринятой во второй половине 20 века, то в конце 20 - начале 21 века в связи с огромным ростом государственных расходов появляются представления о государстве, которое исходит из того, что оно должно брать на себя только минимум основных задач – малозатратные государства. Разновидностью этого подхода является концепция, которая рассматривает государство как партнера с бизнесом и обществом. Попыткой синтеза перечисленных подходов является концепция активирующего государства. Именно она легла в основу реформы государственного управления, которая проводится в настоящее время в большинстве западных стран. Государство инициирует процессы решения общественных проблем, выступает в роли посредника и определяет пределы ответственности тех структур, которые участвуют в решении этих проблем.

Формы государства в современном мире.

Принцип разделения властей.

3 формы государства:

- монократическая;

- поликратическая;

- сегментарная.

Монократическая – фактически отсутствие разделения властей, узурпация власти или одним человеком или партией, отсутствие гарантий прав человека и отсутствие МСУ.

Поликратическая – (полная противоположность монократической) принцип разделения властей, власть не принадлежит партии или одному человеку, гарантия прав человека и гарантия МСУ.

Сегментарная – сочетание двух предыдущих. Характерна для авторитарных режимов.

В настоящее время классическая схема определения формы государства, исходя из формы правления, формы государственного устройства и политический режим претерпело значительные изменения, т.к. стираются грани между монархиями и республиками, унитарными и федеративными государствами, поэтому предлагаются новые классификации формы государства. Исходя из двух основных критериев характеризующих форму правления:

- ответственность правительства и способ выбора главы государства;

- способ взаимодействия главы государства, парламента и правительства.

Единственный пример полупарламентской республики – Швейцария.

Ученые выделяют также форму демократического правления. К первой форме относят помимо республик, также конституционные монархии. Ко второй абсолютно дуалистическая монархия, авторитарные режимы. По форме государственного устройства помимо унитарных и федеративных государств выделяют регионализированные государства. Разделение властей является основополагающим принципом существования поликратического государства. Современными тенденциями разделения властей являются следующие:

- усиливается взаимозависимость и взаимопроникновение различных ветвей власти;

- происходит постоянное усиление исполнительной власти за счет остальных;

- появляются новые центры власти (например: президентская власть);

- в Конституциях многих стран помимо 3 основных ветвей власти вошли новые понятия о ветвях власти (учредительная, контрольная, избирательная).

Система разделения властей по-разному функционирует в зависимости от принадлежности страны к той или иной правовой семье (англо-саксонская или континентальная), а также от существующей формы правления. Англосаксонское право признает верховным носителем власти – парламент, который делегирует часть своих полномочий другим ветвям власти. Поэтому в этих странах система разделения властей считается «мягкой», т.к. полной независимости исполнительной и судебной ветвей власти от законодательной нет. Напротив, континентальное право, которое исходит из теории французский просветителей и, прежде всего идей Шарля Монтескье («О духе законов»). Все 3 ветви власти должны быть абсолютно независимы друг от друга и равны в своих правах. В этих странах, особенно в президентских республиках, система разделения властей – «жесткая». Наиболее полным воплощением жесткого разделения властей является американская Конституция 1787 года. Она построена на следующих принципах:

- все 3 ветви власти формируются независимо друг от друга и не вмешиваются в полномочия друг друга;

- не могут прекратить полномочия друг друга;

- существует система сдержек и противовесов, не позволяющая чрезмерно усилиться одной из ветвей власти. Система сдержек и противовесов включает следующее:

- Президент выбирается всенародно;

- вся исполнительная власть принадлежит Президенту;

- вся ответственность за выполнение внешней и внутренней политики лежит на Президенте;

- Президент не обладает правом законодательной инициативы, не имеет права вмешиваться в дела Конгресса.

1) Конгресс имеет право утверждать наиболее ответственных лиц президентской администрации.

2) Конгресс имеет право импичмента, как по отношению к Президенту, так и по отношению к руководителю его администрации.

3) Свобода исполнительной власти в области международной политики ограничена правом Конгресса, принимать решения о закономерности действий Президента в области введения чрезвычайного положения и введение войск за пределами территорий США. Эти права Конгресс получил после 1973 года, когда правление Никсона привело как к введению необъявленных войск в Индо – Китае и «Отторгейскому скандалу».

4) Президент имеет право вето по отношению к законам, принимаемым Парламентом.

5) Не имея права законодательной инициативы, Президент по Конституции обязан несколько раз в год выступать с докладом перед Парламентом, в котором подробным образом выражаются законодательные предложения администрации.

6) Бикамерализм (двухпалатный парламент).

7) Судебная власть является важным элементом в системе сдержек и противовесов, т.к. зачастую от нее зависит принятие окончательного решения.

В большинстве стран с полупрезидентскими и парламентскими формами правления в системе разделения властей важную роль играет:

- партийный состав парламента;

- взаимоотношения между исполнительной властью и законодательной (принадлежат ли они к одной партии или разной);

- права главы государства.

В этих странах в том случае если возникает конфликт между исполнительной и законодательной ветвями глава государства имеет право или распустить правительство или наоборот оставить правительство распустить парламент. В этом случае новые парламентские выборы ведут или к отставке правительства (если его партия не набирает большинство) или к подтверждению его полномочий.

Современные модели государственного устройства.

Проблема децентрализации в современных унитарных странах. Регионализированные страны.

Унитарные страны делятся на простые и сложные. Простые состоят только из административно-территориальных единиц, сложные включают в свой состав еще и автономии, обладающие большими правами, чем административные единицы. По уровню централизации управления унитарные страны делятся на централизованные, относительно централизованные и децентрализованные в зависимости от прав местных администраций и контроля за их деятельностью.

Причины децентрализации управления:

- усложнение задач государственного управления отсюда необходимость передачи части из них на местный уровень;

- принцип субсидиарности, ставший основой современного государственного управления;

- необходимость повышения авторитета власти через ее приближение к населению.

Формы децентрализации управления

Деконцентрация управления

Деволюция управления (передача части законодательных полномочий на местах)

Префектуральная (на местах контроль за деятельностью местной администрации осуществляет назначенный из центра чиновник – префект)

Функциональная (контроль за деятельностью администрации осуществляется различными ведомствами, не зависимыми друг от друга)Интегрированная (он является главой местной администрации) Неинтегрированная (контролирует ее со стороны)

Деволюционные процессы в настоящее время наиболее активно идут в Испании, Италии и Великобритании.

Великобритания. В состав британского королевства входит Шотландия, Уэльс, Англия и Северная Ирландия, которые окончательльно вошли в него в 19 веке. Для этих стран характерно стремление национальных культур и расширение автономии. Наиболее радикальные силы в этих регионах выдвигают лозунг создания независимых государств (Шотландия, Северная Ирландия). В 1997 году в этих регионах были проведены референдумы, целью которых было принятие решения о создании региональных парламентов. В конце 1999 года эти парламенты были созданы. Права этих парламентов не одинаковы. Парламенты Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии обладают не одинаковыми полномочиями (парламент Уэльса имеет право вторичного законодательства, Шотландия имеет право исключительной компетенции в определенных отраслях законодательства). Наиболее влиятельные партии Северной Ирландии добились налаживания диалога католической и протестантской религиозной общинами, самороспуска ирландской республиканской армии, прекращение террора против британского правительства. Пример Великобритании показывает, что деволюционные процессы являются скрытым развитием федерализма, т.к. получив собственную политическую идентичность в виде местных представительных структур, регионы превращаются в автономные образования. Вернуть их вновь в разряд административно-территориальных единиц крайне сложно.

Испания. Испания состоит из 50 провинций, каждая из которой состоит из собственного правительства и собственного представительного органа. Наиболее крупные – Галисия, Каталония, страна Басков еще в средние века получили конституции (фуэрос), в которых были закреплены их привилегии. В период режима генерала Франка (30—70 годы 20 века) региональная автономия была ликвидирована и воссоздана лишь в конце 70-х годов. В настоящее время все провинции, входящие в состав имеют статус автономий: свой собственный парламент (легислатуры), которые имеют право издавать законы, подлежащие обязательному утверждению центральной провинцией. Тем не менее, в Каталонии и в стране Басков и в настоящее время сильны сепаратистские настроения (единства требований сепаратистов нет). Если, например национальная партия Басков требует статус свободного объединенного региона, то партия Эрри Батасула – полной независимости, в результате чего эта партия была запрещена. В каталонской партии левым республиканцам Каталонии удалось добиться от Мадрида признания каталонцев наряду с испанцами государство образующей нацией. В результате вопрос о равенстве прав национальностей, входящих в состав Испании еще более обострился и правящим партиям с большим трудом удается вести диалог с различными политическими силами.

Италия. Исторически Италия состоит из двух областей: севера и юга, при этом различий между ними много как культурного, так и экономического характера. Северяне тяготеют к Кельско - германской культурной традиции, южане – к Романской. Север экономически развивается довольно успешно, южные регионы находятся на постоянной дотации государства. На юге высок процент эмигрантов, северяне требуют ужесточения эмигрантского законодательства. Административно-территориальные единицы Италии имеют статус автономии. При этом региональная реформа в Италии продолжается, и права провинций расширяются, тем не менее, на севере не утихают споры о выходе из состава Италии. В 80-е годы на севере Италии образовалось движение Лиг, целью которого было сохранение культурных традиций. В начале 90-х годов создана политическая партия Лига севера, цель – выход из состава Италии, создание самостоятельной падамской республики. В 2006 году на референдуме был вынесен проект закона, настолько расширявший автономию севера, что он фактически приобретал независимость от центральной власти. 2/3 избирателей проголосовали против этого закона. Однако сепаратистские настроения в Италии сохраняются.