178514 (Пути и направления усовершенствования системы обеспечения реализации интересов муниципального образования), страница 4

Методы, применяемые в местном самоуправлении:

• экономические;

• организационно-распорядительные;

• социально-психологические [26, с. 127].

Наибольший эффект может быть достигнут только при их сочетании, так как они тесно взаимосвязаны.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, среди которых можно отметить следующие:

• наличие у муниципального образования собственности и автономного бюджета;

• существование и реальное функционирование местных представительных органов;

• отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

• соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;

• реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

• выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления;

• свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;

• гарантия социальной защиты населения, образующего местное сообщество, особенно при проведении крупномасштабных преобразований.

Положительные стороны местного самоуправления:

• местное сообщество получает полную свободу решения всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующего муниципального образования и особенностей его развития;

• местное сообщество приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, определять целесообразность, направления, условия и сроки ее приватизации и муниципализации на местах;

• расширяется бюджетная самостоятельность, которая гарантируется федеральным законом. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

• местное самоуправление предусматривает гарантии и обеспечение минимальных государственных социальных стандартов по основным показателям уровня качества жизни;

• создаются благоприятные условия для развития народовластия. Население, образующее местное сообщество, приобретает полную свободу в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов, собраний, конференций, референдумов жителей и т.д.) [27, с. 90].

Население получает закрепленное федеральным законом и уставом местного сообщества право на проявление правотворческой инициативы по всем вопросам местного значения. Это способствует развитию собственной правовой базы муниципальных образований в сочетании и в соответствии с федеральной правовой базой. Проекты местных нормативно-правовых актов, внесенные населением в органы самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародованию для всеобщего сведения.

Местное самоуправление это противовес всесилию и злоупотреблению центральных государственных структур. Реальное участие в местном самоуправлении предоставляет населению возможность для получения политического образования. Общие задачи, совместная деятельность людей, их общая ответственность положительно влияют на развитие демократии.

Противники развития местного самоуправления в России утверждают, что, в конечном счете, оно приведет к дезинтеграции, расколу общества и ущемлению национальных интересов. Однако такие мнения противоречат опыту существования местного самоуправления в странах с развитой рыночной экономикой, где не наблюдается таких негативных последствий [28, с. 305].

Местное самоуправление допустимо лишь при определенных условиях:

• гарантируется соблюдение общегосударственных интересов;

• обеспечиваются территориальная целостность, суверенитет и безопасность государства;

• сохраняется единое экономическое пространство, не разграниченное таможенными, финансовыми и иными барьерами, что способствует свободному перемещению товаров и услуг на всей территории страны.

Появление таких негативных явлений, как преобладание в условиях местного самоуправления частных интересов над общими и интересов местного сообщества над общенациональными, ослабление межрегиональных социально-экономических связей, возникновение трудностей в разработке и практической реализации крупномасштабных и дорогостоящих проектов и программ в связи с ограниченностью средств отдельно существующих местных сообществ и многие другие может быть исключено при правильной организации местного самоуправления.

К числу задач, решаемых с помощью местного самоуправления, относятся следующие:

• выявление социальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территории населения;

• определение потребности территории в трудовых, материальных и финансовых ресурсах;

• укрепление финансово-хозяйственной базы местных сообществ;

• создание необходимых условий для высокоэффективной деятельности всех расположенных на территории предприятий и организаций, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;

• обеспечение многообразия форм участия населения в решении местных вопросов социально-экономического развития;

• формирование новых устойчивых источников доходов местных бюджетов;

• повышение инвестиционной привлекательности территории [29, с. 211].

В настоящее время в России существует множество причин, доказывающих необходимость развития местного самоуправления. Среди основных причин можно выделить следующие:

• потребность в демократизации всех сфер жизни российского общества, общегосударственной и региональной децентрализации с перераспределением в разумных пределах власти и ресурсов между федеральной, промежуточными территориальными (региональными) структурами и административно-территориальными образованиями в пользу местных сообществ;

• ориентация местных сообществ на самопомощь, повышение деловой активности всего дееспособного населения соответствующих территорий;

• необходимость сбалансирования интересов и отношений федеральных, региональных, местных территориальных образований и соответствующих им органов власти, правильного распределения между ними полномочий и ответственности;

• потребность в улучшении качества жизни большей части населения всех территориальных образования.

Развитие местного самоуправления в городах России не только важная, но и очень сложная задача. Ее решение возможно только при наличии прочного научного фундамента. Сегодня, к сожалению, уровень научного обеспечения местного самоуправления очень низкий.

Тем не менее, несмотря на существенные различия, имеющиеся в самоуправлении различных типов и видов городов, есть много общих проблем, которые необходимо решать на единой научной базе.

1.3 Нормативно-правовые основы реализации интересов муниципального образования

Правовая, информационная и организационно-методическая формы государственной поддержки также способствуют комплексному обеспечению муниципальных интересов: например, посредством информационной поддержки достижимо новое качество муниципального информационного процесса, а на основе организационно-методической поддержки оказывается помощь муниципалитетам при подготовке муниципальных кадров и формированию эффективной структуры управления. Не менее значима программная поддержка муниципальных образований посредством федеральных и региональных программ, целевых программ развития местного самоуправления, упорядочивающих цели, формы и способы деятельности, конкретные меры и этапы исполнения задач, субъектов ответственности и решения вопросов по обеспечению нового качества местной жизнедеятельности [30, с. 174].

Правовую основу муниципального управления, как и всего местного самоуправления составляют:

• Конституция РФ и федеральные законы.

• Конституции, уставы и законы субъектов РФ.

• Уставы муниципальных образований.

В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить три этапа.

Первый этап (1990-1993 гг.) – формирование основ организации местного самоуправления в РФ. В эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении: в апреле 1990 г. – Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в июле 1991 г. – Закон РСФСР «О местном самоуправлении РСФСР».

В развитие положений указанных законов были приняты законы «О выборах главы администрации» в октябре 1991 г. и в апреле 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права. Действующая система советов не предусматривала никакого муниципального управления.

Второй этап (1993-1995 гг.) - этап реформирования системы местного самоуправления, сложился на основе, прежде всего Указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

Началось с Указа от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Далее были Указы «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 г., «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г. в результате чего деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию. 29 октября 1993 г. Указом были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указами от 9 октября 1993 г. «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» и от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления».

Данные акты сыграли большую роль в формировании местного самоуправления и можно сказать, что они положили начало возрождению в России муниципального управления.

Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятием Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (28 августа 1995 г.) и продолжается в настоящее время [31, с. 100]. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.

Виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления согласно Федеральному закону «Об общих принципах...» (статья 19) определяются «уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». То есть, на региональном уровне устанавливаются рамочные условия решения данной проблемы, а на муниципальном уровне регулирования принимается окончательное решение по ней. Однако, имеются и федеральные нормы по данному вопросу. Статьи 6 (подпункт 1 пункта 2) и 8 названного Закона предусматривают обязательность принятия такого нормативного акта, как устав муниципального образования.

Понятие устава муниципального образования в действующих федеральных законах не сформулировано, однако представляется вполне очевидным, что названный устав следует рассматривать как нормативный правовой акт муниципального уровня, имеющий высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования [32, с. 207].

Существование муниципальных уставов было впервые предусмотрено Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в названном Законе использовался термин: «положение (устав) о местном самоуправлении»). Однако в условиях действия этого Закона, где были подробно расписаны полномочия органов местного самоуправления, также их иерархия, значимость уставов была невелика. Тем более, что указанный Закон устанавливал обязательность принятия уставов лишь в районах и городах, а в отношении иных территорий местного самоуправления - лишь допускал их наличие. В связи с чем в период действия этого Закона муниципальные уставы были приняты в очень немногих муниципальных образованиях [33, с. 20].

Федеральным законом «Об общих принципах...» уставу муниципального образования придается гораздо большее значение. Это обусловлено в первую очередь большим уровнем децентрализации государственного устройства, заложенным в Конституции Российской Федерации 1993 года. Естественным следствием повышения уровня децентрализации стало повышение значимости нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня. Названным Законом (статья 8) предусмотрено 14 вопросов, подлежащих изложению в уставе муниципального образования, причем перечень этих вопросов открыт. Значительная часть статей Федерального закона «Об общих принципах...» содержит нормы, указывающие на необходимость урегулирования тех или иных вопросов именно уставом муниципального образования. На текущий момент уставы приняты в значительной части из примерно 14 тыс. муниципальных образований, юридически оформленных в настоящее время.

Наряду с уставами муниципальных образований в практике муниципального нормотворчества применяются также такие акты, как решения представительного органа местного самоуправления, постановления главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения. В целом можно констатировать, что муниципальные нормативные правовые акты в настоящее время являются элементом правового поля России [34, с. 25].

Однако, юридическая корректность муниципальных правовых актов еще явно недостаточна. По информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации в течение четвертого квартала 1995 - первого квартала 1997 года в ходе прокурорских проверок в представительных органах, администрациях городов, районов, сельских поселений выявлено свыше 70 тыс. правонарушений. К числу наиболее типичных нарушений относится игнорирование муниципальными властями требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства. При этом Генеральный прокурор, характеризуя нарушения законодательства органами местного самоуправления, выявленные в ходе проверки, организованной во второй половине 1996 года в 19 субъектах Федерации, оценивает их как связанные «с грубейшими нарушениями прав и свобод граждан».

Наиболее типичной формой нарушения является вторжение муниципальных органов власти в компетенцию государственной власти. В частности, отмечаются факты установления органами местного самоуправления норм, предусматривающих:

• установление льгот по уплате федеральных и региональных налогов (противоречит пункту «з» статьи 71 и пункту «и» части 1 статьи 72 Конституции России);

• ограничения избирательных прав граждан, выходящие за пределы, установленные федеральными законами (противоречит статье 55 Конституции России);

• установление особого порядка привлечения к уголовной и административной ответственности выборных лиц местного самоуправления (противоречит пункту «о» статьи 71 и пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции России) [35, с. 315].

Нельзя не отметить, что на данную ситуацию оказывает серьезное негативное влияние наличие значительного числа противоречий между нормами федерального и регионального законодательства по местному самоуправлению. В результате правовые акты муниципальных образований, принятые на основе соответствующих положений регионального законодательства, попадают в число противоречащих федеральным правовым нормам и наоборот [36, с. 93].

Следует отметить, что большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно отнести следующие:

• новизна проблематики местного самоуправления в России (впервые сам термин «местное самоуправление» вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права. Следствием указанных обстоятельств является, в частности, неполнота и эклектичность законодательства по местному самоуправлению как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также отсутствие достаточного числа специалистов, в первую очередь - юристов, владеющих проблематикой местного самоуправления. В условиях современного российского законодательства для принятия юридически безупречного правового акта недостаточно просто изучить нормативные правовые акты. Акты законодательства, принятые соответственно до вступления в силу Конституции России, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо проанализировать на предмет соответствия им, что крайне затруднительно в условиях дефицита соответствующих специалистов.

• недостаточное понимание многими деятелями публичной политики, включая и ряд региональных и муниципальных лидеров, принципиально новой концепции Конституции Российской Федерации о государственном устройстве России, кардинально отличающейся от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства.

С одной стороны - это отсутствие понимания того, что согласно действующей Конституции России властные функции разделены между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. С другой стороны - это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь – «в пределах своих полномочий».

Говоря предельно кратко о сути местного самоуправления, можно сказать, что наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются как имеющие самостоятельное значение, а не как частный случай проявления государственных интересов.