16897-1 (Бюджетная система и бюджетный процесс), страница 4

налог на имущество предприятий в размере 100 %, кроме:

Альметьевского района и города - 11%, Заинского района и города - 50%, Сармановского района - 67%, Тукаевского района - 9%, г. Нижнекамска - 28%.

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Набережные Челны в сумме 83000 тыс. рублей и содержания объектов социальной сферы передать в бюджет г. Набережные Челны 50% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Набережные Челны.

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Казани в сумме 243000 тыс. рублей передать в бюджет г. Казани 14% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Казани.»

Статья 21 того же закона устанавливает размер финансовой помощи районам и городам (дотации), производимой из бюджета Республики Татарстан: 1251664 тыс. руб. (почти 10% всех расходов бюджета РТ).

Содержание этих статей является следствием общероссийской политики в области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за счет перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а не путем разграничения между уровнями самих доходов. Показательно в этом отношении звучит выступление Премьер-министра Республики Татарстан: «На местах должны приниматься адекватные меры, направленные на полное поступление в бюджет обязательных платежей. ... Для того, чтобы стимулировать такую работу, объемы финансирования из республиканского бюджета должны быть пропорциональны объему сбора доходов на уровне каждого района и города».⁰

Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

1.4. Внебюджетные фонды

Государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь и имеют строгое целевой назначение. Расходы и доходы (бюджет) государственных внебюджетных фондов утверждаются законодательными (представительными) органами в форме закона (решения) аналогично закону (решению) об утверждении государственного бюджета. Формируются государственные внебюджетные фонды в основном за счет обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическими лицами. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности.

Ранее (до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации внебюджетные фонды не включались в бюджетную систему РФ, являясь самостоятельным элементом российской финансовой системы (общегосударственные финансы). С принятием БК РФ федеральные внебюджетные фонды были включены в первый уровень бюджетной системы, фонды субъектов Федерации - во второй. В настоящее время принципы формирования, расходования, управления внебюджетными фондами регламентируются БК РФ; порядок составления, утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления и утверждения отчетов об их исполнении регулируется нормами бюджетного процесса РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.

БК РФ включает в число государственных внебюджетных фондов РФ:

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Фонд социального страхования Российской Федерации;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации,

следовательно, целевые федеральные бюджетные фонды, средства которых консолидируются в федеральном бюджете - на 1998 год это:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

Государственный фонд борьбы с преступностью;

Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

Фонд развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

Фонд развития таможенной системы Российской Федерации;

Федеральный фонд Государственной налоговой службы и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации,

новым законодательством не включаются в состав государственных внебюджетных фондов. Причина состоит в том, что в настоящее время средства большинства целевых фондов консолидируются в бюджет и сами фонды утрачивают самостоятельность. Например, Постановлением КМ РТ от 26.11.97 № 850 «О формировании департамента по управлению целевыми (внебюджетными) фондами при Министерстве финансов Республики Татарстан» Министерство финансов РТ признано правопреемником Экологического фонда, Фонда НИОКР, Фонда воспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности добычи полезных ископаемых РТ, Республиканской больничной кассы, Фонда газификации, Фонда безопасности дорожного движения УГАИ МВД, Фонда приватизации РТ в связи с их консолидацией в республиканском бюджете РТ.

Таким образом, реформирование системы внебюджетных фондов РФ идет в двух направлениях: часть внебюджетных фондов утрачивают свою самостоятельность, их средства включаются в состав бюджета, а сами фонды передаются в состав финансовых органов, вторая часть фондов сохраняет юридическую самостоятельность, но включается в состав бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом происходит процесс централизации финансовых средств в руках государства, устраняется излишняя полицентричность финансовой системы.

1.5. Межбюджетные отношения - современная ситуация, проблемы и пути их решения

В послании Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 1999 год» поставлена задача, чтобы уже в 1999 году в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления. Программа стабилизации экономики и финансов, одобренная на расширенном заседании Правительства РФ 23.06.98, среди мер по преодолению бюджетного кризиса также особо выделяет упорядочение межбюджетных отношений, что свидетельствует о большой важности этой проблемы.

Российская модель бюджетного федерализма опирается на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходит из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках используется механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации. Однако заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию «бюджетной обеспеченности» ⁰, предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов на практике столкнулись с рядом проблем, основная из которых - проблема сравнительной оценки уровней социально-экономического развития регионов и определения объемов финансовой помощи региону. Если в 1991-1993 г.г. осуществлялось индивидуальное согласование объемов финансовой поддержки тех или иных регионов, то с 1994 г. была предпринята попытка перейти к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных критериев и расчетов. Данные о масштабах финансовой поддержки приведены в таблице.

Объем и структура финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992 - 1997 г.г. (в % к ВВП) ⁰

Переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи регионам к единым правилам ее определения и распределения позволили заменить большую часть дотаций, ранее утверждаемых в абсолютных суммах, трансфертами, исчисляемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов РФ в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). Эти доли определяются по единой для всех регионов формуле, а фактические трансферты перечисляются субъектам РФ исходя из фактически поступивших средств в ФФПР образуемый в составе федерального бюджета по утверждаемому ежегодно проценту отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет.

В составе бюджета 1998 г. впервые выделен раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней». Общий объем расходов на эти цели составляет 45,6 млрд. руб., из них 39,2 млрд. руб. - ФФПР. Формирование финансовой базы взаимоотношений РФ и субъектов РФ строится по двум каналам: через отчисления от федеральных налогов и прямыми расчетами.

Однако процесс реформирования оказался незавершенным. В распределение ФФПР ежегодно вносились коррективы, которые были непоследовательны и вносили значительную долю субъективизма. Так, отклонения от определенных по методике долей субъектов в ФФПР по бюджету 1997 г. составили в сторону увеличения по 52 регионам, в строну уменьшения - по 29 регионам. При этом количество территорий-доноров сократилось с 12 до 8. Аналогично по закону о бюджете на 1998 г. с сокращением были утверждены доли в ФФПР по 37 регионам, с увеличением - по 39, а количество доноров уменьшилось с 16 до 13. Таким образом, острота противоречий по бюджетным вопросам между центром и субъектами РФ, как и последних с органами местного самоуправления, не снижается. Среди причин можно выделить следующие:⁰

существует большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностях федерального бюджета для ее оказания: при расчетах трансфертов на т.г. сумма недостающих регионам средств составила 120 млрд. руб., а размер ФФПР - 39,2 млрд. руб.;

в тоже время, отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов регионов по отчету 1991 г. применительно к условиям прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые на основе прямого счета дополнительные виды бюджетных расходов регионов. Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности регионов в финансовых ресурсах, структуре реальных расходов. Например, расчетные расходы на 1998 г. по 35 регионам превышают их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 1,3-2 раза, т.е. являются заведомо нереальными.⁰

межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются индивидуализированными. Отсутствие четкой правовой базы, запутанность и субъективизм процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Очевидные проявления бюджетной асимметрии - соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ;

предоставление регионам финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональными властями требований государственной экономической политики;

большая часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения в федеральном бюджете. По итогам 1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем объеме финансовой помощи регионам составила 47 %. Объем ФФПР (26,8трлн.руб.) оказался практически равен величине средств, перечисленных в регионы в порядке взаимных расчетов (24,3 трлн. руб.). Кроме того, в течение 1996 г. субъекты РФ получили из федерального бюджета ссуд на 10,4 трлн. руб., половина которых на конец бюджетного года осталась непогашенной.

в настоящее время налоговая база регионов фактически считается методом «от достигнутого», что не стимулирует развитие собственной налоговой базы на местах и наращивание собственных налоговых усилий регионального руководства. Отчетные данные о собранных регионом налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике применительно к условиям следующего бюджетного года. Как следствие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не в повышении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и «выбивании» у центра дополнительной финансовой помощи.

Наряду с указанными факторами большое влияние на обострение противоречий между центром и регионами оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов бюджетов субъектов Федерации без определения источников финансирования.