162224 (Система региональных налогов в рамках бюджетного федерализма), страница 8

По состоянию на 1 апреля 2004 г. график погашения отсроченных платежей соблюдается. Своевременно вносятся и текущие платежи. Это позволило выполнить прогнозные показатели по поступлению налоговых платежей во все виды бюджетов за I-й квартал 2004 г.

Рассмотрим поподробнее, за счет чего ГНИ Первомайского района обеспечивает поступление региональных налогов.

• Налог на имущество организаций.

Показатели собираемости этого вида регионального налога на территории Первомайского района выше средних по области. Это объясняется расположением на территории района ряда крупных предприятий (ОАО «Ростсельмаш», Завод «Прибор», ФГУП «Алмаз»). Основной проблемой здесь является наличие недоимок по налогу на имущество у предприятий военно-промышленного комплекса (см. выше).

• Налог на игорный бизнес.

Здесь показатели собираемости ниже средних по области. Это объясняется спецификой Первомайского района, который можно охарактеризовать как «рабочий» район с преобладанием бедных слоев населения. На территории района зарегистрировано только одно казино «Оазис», 3 букмекерских конторы и ни одного тотализатора. Количество зарегистрированных игровых автоматов в Первомайском районе– 89.

• Транспортный налог.

Показатели собираемости транспортного налога в Первомайском районе близки к средним по области. На территории района зарегистрировано более 23 тыс. транспортных средств.

ГЛАВА 3. Методы оптимизации системы региональных налогов РФ

Проведенная в 1994 г. и получившая дальнейшее развитие в 1998–2000 гг. реформа межбюджетных отношений к настоящему времени достигла очевидных успехов. Вместе с тем, сложившаяся система межбюджетных отношений еще не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики.

В параграфе 1.3 работы были рассмотрены основные проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Предлагаются следующие пути решения данных проблем.

Для определения путей совершенствования межбюджетных отношений в зависимости от административно-территориального деления РФ рассмотрим основные варианты организации публичной власти в субъектах Российской Федерации.

Вариант I. Одноуровневая структура власти (государственной власти субъекта Федерации) и одноуровневое местное самоуправление, осуществляемое в границах районов и городов регионального значения.

Этот вариант является самым распространенным и реализован в 48 субъектах Российской Федерации.

Муниципальные образования в данном случае создаются, главным образом, в границах крупных городов и сельских районов, сформированных в соответствии с административно-территориальным делением регионов. Как правило, в регионах такого типа существует несколько исключений из общего правила в виде муниципальных образований, сформированных в границах населенных пунктов, входящих в состав районов. В остальных поселениях формируются территориальные подразделения органов местного самоуправления, входящие в административную структуру муниципального образования и исполняющие утвержденную сверху смету расходов.

Все муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов. Регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации.

Вариант II. Одноуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления.

Данный вариант реализован в 22 субъектах Российской Федерации.

Под двухуровневой структурой местного самоуправления подразумевается одновременное формирование муниципальных образований в границах территориальных единиц, относящихся к разным уровням территориального деления субъекта Российской Федерации. Когда речь ведется о муниципальных образованиях, сформированных в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (районы и города республиканского/краевого/областного значения), то используется термин «муниципальные образования первого уровня»; что касается муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, входящих в состав сельских районов (города районного значения, поселки и сельсоветы), то и здесь применяется термин «муниципальные образования второго уровня». Разделение муниципальных образований на уровни не означает наличия административного подчинения между ними, поскольку, как сказано выше, их органы самоуправления являются выборными. Более того, Федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» требует, чтобы разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов между муниципальными образованиями разного уровня производилось законом субъекта Российской Федерации. Тем не менее, как правило, субъекты РФ ограничиваются регулированием доходов муниципальных образований первого уровня, передавая им полномочия по бюджетному регулированию муниципальных образований второго уровня.

Следует отметить, что далеко не во всех регионах такого типа все территориальные единицы, включенные в состав сельских районов, имеют статус муниципальных образований (второго уровня). В ряде случаев (Владимирская область) только несколько населенных пунктов, входящих в состав района, обладают таким статусом, а в остальных населенных пунктах местное самоуправление осуществляется территориальными подразделениями органов местного самоуправления района.

Вариант III. Одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу.

Данный вариант реализован в 8 субъектах Российской Федерации, причем только 5 из них можно считать характерными представителями этого варианта организации публичной власти.

Термин «поселенческий» носит условный характер, поскольку большинство муниципальных образований в данном случае сформированы не в границах поселений, а в границах сельских советов, объединяющих несколько сельских поселений. Кроме того, во многих регионах существует несколько муниципальных образований, сформированных в границах сельских районов. Остальные муниципальные образования обычно представляют собой города регионального или районного значения, а также поселки городского типа. В результате наиболее характерным признаком данного варианта организации публичной власти является большое количество муниципальных образований и их неоднородность по типу территориальных единиц, в границах которых сформированы эти муниципальные образования (города регионального и районного значения, поселки городского типа, сельские советы).

Все муниципальные образования, как и в предыдущем варианте, наделены бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов, и регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта Федерации.

Вариант IV. Двухуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и одноуровневая структура органов местного самоуправления.

Данный вариант реализован в 9 субъектах Российской Федерации и аналогичен предыдущему с той лишь разницей, что в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (как правило, это районы и города регионального значения), сформированы представительные и исполнительные органы местной власти. При этом иногда применительно к ним используется термин «государственный» (например, в Новосибирской области). В то же время, в Конституции Республики Алтай представительные и исполнительные органы города, районов (аймаков) определены просто как местные органы власти и управления (при этом региональное законодательство строго разграничивает данные органы власти с органами местного самоуправления).

Представительные органы власти во всех случаях являются выборными. Исполнительные органы власти могут быть как выборными (Республика Алтай), так и назначаемыми по согласованию с представительными органами данной территориальной единицы (Новосибирская область). Следует отличать местные органы власти, у которых существуют представительные органы, от территориальных подразделений органов власти субъекта Российской Федерации, реализующих свои полномочия в границах соответствующих территориальных единиц и не подотчетных каким-либо выборным органам.

Анализ административно-территориального деления и бюджетного устройства субъектов Федерации, бюджетного статуса муниципальных образований показывает, что проблему усугубляют нормы федерального законодательства, разрешающие формирование местных органов самоуправления в любых территориальных границах. Муниципальные образования по «поселенческому» принципу, стихийно формирующиеся, или организуемые в угоду политическим пристрастиям властей субъектов РФ, вызывают следующие негативные последствия:

• несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (а следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг) закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;

• фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;

• несоответствие управленческого потенциала местных органов власти полномочиям, возлагаемым на органы местного самоуправления;

• как следствие, провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Данную проблему можно было бы решить на основе законодательного признания как минимум двух уровней бюджетной системы, соответствующих организации публичных органов власти на местном уровне. Конкретные формы организации этих дополнительных уровней публичной власти, обладающих всеми ее атрибутами (в первую очередь выборностью представительных и исполнительных органов власти и бюджетными полномочиями) можно было бы либо передать в ведение субъекта РФ, либо урегулировать путем внесения соответствующих положений в федеральное законодательство. В любом случае в федеральное законодательство придется внести изменения, касающиеся:

• наделения субъектов РФ правами делегирования налоговых полномочий (т.е. полномочий по передаче налоговых источников, включая полномочия по установлению ставок) и соответствующих им расходных обязательств на нижестоящие уровни власти, либо:

• априорного разграничения доходных источников и расходных обязательств между третьим и четвертым уровнями бюджетной системы.

В результате, в соответствии с действующим законодательством субъект РФ будет принимать решение о той или иной форме организации региональных уровней власти, как то:

• двухуровневая система государственной власти и одноуровневые муниципалитеты (т.е. организация выборной государственной власти на уровне районов, а возможно и государственной власти в крупных городах при сохраняющейся параллельной муниципальной власти, отвечающей за вопросы, не связанные с государственными гарантиями) или

• одноуровневая государственная власть субъекта РФ и двухуровневая муниципальная власть.

Основная разница будет при этом заключаться в том, каким образом будут определяться границы «среднего» уровня региональной власти: законом субъекта РФ (в первом случае) или в соответствии с мнением населения, как того требует Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», т.е. с учетом мнения жителей данной территории.

Организацию межбюджетных отношений между средним и нижним уровнями публичной власти региона можно было бы регулировать рамочными законами субъекта РФ при сохранении определенных полномочий здесь за средним уровнем. При этом субъектам РФ следует рекомендовать формировать свое административно-территориальное деление на основании принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг.

Так, например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ местных органов власти (будь то государственная или муниципальная власть) рекомендуется ориентироваться на размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным.

Необходимо также иметь в виду, что территориальная фрагментация («измельчение» размера юрисдикций) обычно усиливает неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами. Это касается как неравномерности в уровне богатства проживающего в муниципалитетах населения, так и неравномерности расположения налогоплательщиков– юридических лиц на территориях муниципальных образований. Более крупные юрисдикции обычно включают в себя сочетание богатых и бедных зон, налоговый вклад которых в местный бюджет взаимно уравновешивается. В таких муниципалитетах, как правило, сбалансированы и расходные потребности, более высокие в бедных зонах, где люди в большей степени нуждаются в получении социальной помощи и социального обслуживания.

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей, как первого, так и второго уровня в разных странах могут варьироваться. Главным в вопросе рационального построения органов субрегиональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям, как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.

Реформа бюджетного устройства на уровне субъектов РФ в соответствии с приведенными выше принципами и рекомендациями позволит:

• закрепить за уровнями бюджетной системы свойственные сугубо им расходные обязательства и доходные источники;

• сформировать территориальные границы среднего уровня региональной власти (на котором будут исполняться конституционные гарантии по предоставлению услуг образования и здравоохранения) так, чтобы их доходные ресурсы в максимальной степени соответствовали их расходным обязательствам (например, объединить города с окружающими их районами);

• как следствие, уменьшить объемы передаваемой из бюджета субъекта РФ финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;

• повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на них доходные и расходные полномочия;

• стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления бюджетными средствами на территории проживания.

Решением проблемы распределения расходных полномочий должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа территориального соответствия, принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

Под принципом территориального соответствия понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.