161111 (Механизм расходования средств бюджета муниципального образования на социально-культурную сферу), страница 6

Правоотношения, связанные с наделением органов местного самоуправления муниципальных образований Калужской области отдельными государственными полномочиями, прекращением отдельных государственных полномочий, контролем за их исполнением, в целях демократизации государственной власти, эффективного жизнеобеспечения населения, регулируются Законами Калужской области от 03.07.2003 г. №235–03 «О порядке наделения органов местного самоуправления Калужской области отдельными государственными полномочиями» и от 10.11.2003 г. №262–03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калужской области отдельными государственными полномочиями». В соответствии с Законом Калужской области №235–0З под отдельными государственными полномочиями понимаются полномочия органов государственной власти Калужской области, определенные в качестве государственных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, Уставом Калужской области, законами Калужской области и иными нормативными правовыми актами.

Наделение отдельными государственными полномочиями – передача каких-либо отдельных государственных полномочий и (или) предоставление права решения какого-либо вопроса из компетенции органов государственной власти Калужской области органу местного самоуправления соответствующего муниципального образования Калужской области и включение их в компетенцию данного органа местного самоуправления с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств законом Калужской области.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти осуществляется на основе принципов:

– законности;

– максимального учета интересов населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования;

– взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– гласности;

– материальной и финансовой обеспеченности отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления;

– подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти по вопросам реализации отдельных государственных полномочий и ответственности перед ними.

Органы местного самоуправления могут быть наделены любыми отдельными государственными полномочиями за исключением полномочий, которые исполняются исключительно органами государственной власти Калужской области.

Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются, не должно создавать препятствия при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения.

В соответствии с вышеуказанными нормативными актами, источники и объемы финансирования затрат органов местного самоуправления на исполнение передаваемых им отдельных государственных полномочий устанавливаются в Законе Калужской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.

В 2004 году данные вопросы регламентировались статьей 25 Закона Калужской области №273–0З от 04.12.2003 года «Об областном бюджете на 2004 год», в соответствии с которой было определено, что финансирование государственных полномочий осуществляется органами местного самоуправления Калужской области за счет целевых субвенций из областного бюджета. [14] Структура объема средств переданных для реализации государственных полномочий отражена на рисунке 9. Общий объем средств, переданных МО «Город Калуга» в 2004 году для реализации государственных полномочий составил 266,6 млн. руб., в том числе:

– на реализацию Закона Калужской области «О социальных гарантиях приемным семьям в Калужской области» в части оплаты труда приемным родителям – 2,4 млн. руб.;

– на содержание работников отделов социальной защиты, занятых начислением пенсий и пособий – 7,7 млн. руб.;

– на содержание работников муниципальных органов управления образованием, осуществляющих обеспечение образовательного процесса в муниципальных учреждениях общего образования – 7,1 млн. руб.;

– на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных образовательных учреждениях – 252,7 млн. руб.

Рис. 9. Структура средств, предназначенных для реализации государственных полномочий в 2004 году

Из рисунка 6 видно, что наибольший удельные вес в объеме средств переданных для реализации государственных полномочий приходился на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных образовательных учреждениях – 91% от общего объема всех средств.

Статьей 21 Закона Калужской области «Об областном бюджете на 2005 год» установлено, что финансирование государственных полномочий осуществлялся органами местного самоуправления Калужской области за счет целевых субвенций из областного бюджета. (рис. 10.)

Рис. 10. Структура средств, предназначенных для реализации государственных полномочий в 2005 году, (%).

Источником финансирования данных расходов был определен региональный фонд компенсаций на 2005 год. Общий объем средств, передаваемых МО «Город Калуга» в 2005 году на реализацию государственных полномочии, был определен в сумме 399,9 млн. рублей.

Данный рисунок отражает, что большая часть средств приходиться на обеспечение гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных образовательных учреждениях (89%), но произошло снижение по сравнению с предыдущим годом на 2%. Как и в 2004 году на реализацию Закона Калужской области «О социальных гарантиях приемным семьям в Калужской области приходиться 1%, 2% на содержание работников отделов социальной защиты, занятых начислением пенсий и пособий и 2% на содержание работников муниципальных органов управления образования, осуществляющих обеспечение образовательного процесса в муниципальных учреждениях.

Посмотрим, как изменилась ситуация в 2007 году. (рис. 11)

Рис. 11. Структура средств, предназначенных для реализации государственных полномочий в 2007 году, (%).

Отметим, что наблюдается увеличение размера средств на обеспечение гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных образовательных учреждениях на 3% и реализацию Закона Калужской области «О социальных гарантиях приемным семьям в Калужской области» на 1%.

Средства на реализацию государственных полномочий являются целевыми, и, в соответствии с бюджетным законодательством (в частности, бюджетным кодексом РФ) в обязательном порядке будут предусмотрены в бюджете МО «Город Калуга» на 2007 год отдельными строками в доходной части, и, также, отдельными целевыми статьями будут обозначены в расходной части бюджета.

На 2008 год запланирован следующий объем средств на реализацию государственных полномочий: обеспечение гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных образовательных учреждениях 93% от общего объема средств (намечен рост на 1%), 2% на реализацию Закона Калужской области «О социальных гарантиях приемным семьям в Калужской области», 3% на содержание работников муниципальных органов управления образования, осуществляющих обеспечение образовательного процесса в муниципальных учреждениях (+1% к 2007 году) и лишь 1% на содержание работников отделов социальной защиты, занятых начислением пенсий и пособий. (рис. 12).

Рис. 12 Структура средств, предназначенных для реализации государственных полномочий в 2008 году, (%) – план.

Такой опыт целевого финансирования расходов на реализацию государственных полномочий у города уже есть, казначейская система исполнения бюджета позволяет вести такой учет. В бюджете города на 2004 год расходам, производимым за счет целевых субвенций на реализацию государственных полномочий, присвоены коды конкретных целевых статей, что позволяет иметь оперативную информацию об исполнении данных расходов на любую отчетную дату, и соответственно, более оперативно, в случае необходимости, принимать управленческие решения по ходу исполнения бюджета.

Позитивным результатом такого целевого метода финансирования расходов по реализации государственных полномочий может в полной мере быть отсутствие кредиторской задолженности в течение всего финансового года по данным видам расходов (в частности, по учреждениям образования), а также своевременность и прозрачность расчетов с получателями средств бюджета, источником которых являются целевые субвенции. Кроме того, при осуществлении целевого финансирования расходов по реализации государственных полномочий при казначейском исполнении бюджета становится практически невозможным нецелевое расходование субвенций, передаваемых из областного бюджета в бюджет муниципального образования «Город Калуга».

Учитывая тот факт, что формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений завершено, результатом чего явилось принятие Федерального Закона от 20.08.04 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», то и на уровне субъекта федерации должна быть, и вероятно, сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений, и в том числе, в части реализации государственных полномочий.

Так это касается разработки и принятия на уровне области нормативного акта, устанавливающего порядок расчета, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций местным бюджетам, в частности, на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий.

В целом же, говоря о вопросе целевого финансирования расходов местных бюджетов, связанных с реализацией государственных полномочий, можно сделать однозначный вывод финансирование расходов на реализацию государственных полномочий должно осуществляться посредством передачи местным бюджетам целевых субвенций.

Такой механизм, с одной стороны, гарантирует обеспечение конституционных прав граждан, в частности, на получение общедоступного и бесплатного общего образования; а с другой – позволяет осуществлять контроль данного вопроса, как органами местного самоуправления, так и органами власти субъекта Федерации.

3. Мероприятия по совершенствованию планирования расходов местного бюджета

3.1 Перспектива разграничения расходных полномочий между бюджетами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления

Фактически последним годом, когда функционирование местного самоуправления в России осуществлялось в соответствии с законодательством, которое на протяжении последних лет определяло условия деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления является 2004 год тогда на местное самоуправление все еще был возложен чрезвычайно большой объем социальных обязательств. Местные органы власти продолжали полностью финансировать образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Государственные полномочия в целом ряде случаев также финансировались из местных бюджетов, ибо необходимые средства на их реализацию из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации не поступали, то есть также как и все последние годы в 2004 году объем доходов местных бюджетов был существенно ниже объема расходных обязательств, возложенных на местное самоуправление. Принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. №120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений. В июле – августе 2004 года были приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»», «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений». Вступление в силу этих законов является фактически завершающей стадией законодательного оформления реформы местного самоуправления, начатого принятием Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия

Органы государственной власти субъектов Федерации не имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами Российской Федерации каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов (в том числе – на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату заработной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны гарантировать самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своих полномочий и формировании расходов, а также предотвратить возникновение «необеспеченных мандатов».

В то же время при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установление субъектами нормативов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным.

По двум полномочиям (организация учебного процесса в общеобразовательных школах и предоставление адресных жилищных субсидий малообеспеченным гражданам) федеральными законами уже введен режим «общего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов). В данном случае субъект Российской Федерации своими законами должен установить нормативы финансового обеспечения этих полномочий (включая нормативы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующие субвенции местным бюджетам.