118638 (Взаємовідносини законодавчої та виконавчої гілок державної влади України), страница 6

До найважливіших проблем у сфері державного бюджету, що вирішуються Кабінетом Міністрів України, належать скорочення дефіциту бюджету, попередження неконтрольованого зростання витрат бюджету, зміцнення його прибуткової частини та посилення соціальної спрямованості витрат.

Забезпечуючи розробку й прийняття бюджету, Кабінет Міністрів України взаємодіє із Центральним банком України, спирається на Міністерство фінансів та інші центральні й місцеві органи виконавчої влади. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата.

6. Здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Ідеться про систему політичних, економічних, соціальних та правових заходів, спрямованих на попередження, припинення та ліквідацію зовнішніх і внутрішніх загроз розвиткові суспільства й держави. Діяльність Кабінету Міністрів України у сфері національної безпеки й оборони підпорядкована Раді національної безпеки й оборони, яка у відповідності до ст. 107 Конституції України створена при Президентові України.

7. Організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи. Нагадаємо, що зовнішньоекономічна діяльність - це налагодження міжнародного економічного співробітництва, торгівлі, кредитування і т.д., а митна справа - організація зборів, які стягує держава за перевезення вантажів через її кордон, а також за користування для цього шляхами, мостами, портовими спорудами тощо.

8. Спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади. Це повноваження передбачає участь не тільки в утворенні, реорганізації та ліквідації нижчестоящих органів виконавчої влади, а й у визначенні їхньої структури, штатів, компетенції, порядку взаємодії, підзвітності й підконтрольності.

Перелік повноважень Кабінету Міністрів України, встановлений ст. 116 Конституції, не є вичерпним. Законами України, актами Президента можуть передбачатися й інші повноваження та функції Кабінету Міністрів.

Не слід забувати, що Кабінет Міністрів України користується правом законодавчої ініціативи й бере активну участь у розробці законопроектів, що створюють правову основу для розвитку ринкових відносин, вирішення гострих економічних і соціальних проблем.

Друге після Кабінету Міністрів місце у виконавчій вертикалі влади посідають центральні органи виконавчої влади. Головною ланкою системи органів центральної виконавчої влади є міністерства. Вони створюються для організації державного управління в найважливіших сферах соціально-економічного й політичного життя і є здебільшого органами галузевого управління. Значення міністерств підкреслюється тим, до їхні керівники (міністри) входять до складу Кабінету Міністрів України (ст. 114 Конституції).

Державні комітети - центральні органи виконавчої влади, що здійснюють переважно міжгалузеве управління. Відомства (агентства, бюро, управління, комісії) реалізують функції управління в тих сферах, які не охоплюються міністерствами та комітетами.

Конституцією передбачений такий порядок утворення центральних органів виконавчої влади. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міїїістерств, інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів. Президент України відповідно до ст. 106 Конституції призначає керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Він може припинити їхні повноваження на цих посадах.

Функції центральних органів виконавчої влади України визначаються Указом Президента України «Про загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади» 1996 р. Завдання та функції конкретних міністерств та інших органів державної виконавчої влади встановлюються положеннями про згадані органи, які затверджуються Президентом. У цих положеннях передбачається відповідальність керівників центральних органів державної виконавчої влади перед Президентом за результати своєї діяльності.

Компетенція міністерств, комітетів та відомств реалізується через видання ними наказів, інструкцій та інших нормативно-правових актів.

Наступною ланкою виконавчої вертикалі влади є місцеві органи виконавчої влади - місцеві державні адміністрації, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі.

Здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі буде визначене окремими законами України.

В областях і районах склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Останні призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Президент України видає обов'язкові для голів місцевих державних адміністрацій укази й розпорядження, бере участь у формуванні органів виконавчої влади вищого рівня й т.д. Відповідальність голів місцевих державних адміністрацій перед Кабінетом Міністрів України полягає не тільки в тому, що вони призначаються й звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів, а й у тому, що Кабінет Міністрів спрямовує й координує роботу всіх органів виконавчої влади, саме він розробляє загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку України.

Місцеві державні адміністрації в цілому підзвітні і підконтрольні відповідним Радам народних депутатів (обласним та районним) у частині повноважень, делегованих їм цими радами, а також органами виконавчої влади вищого рівня. Таким чином, не тільки голови місцевих державних адміністрацій, а й самі місцеві державні адміністрації входять у систему подвійного підпорядкування.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Конституція не вказує, яке саме рішення має прийняти Президент, тобто він може погодитися із висловленою недовірою і прийняти рішення про відставку голови місцевої адміністрації, а може й не зважити на думку ради, давши обґрунтовану відповідь із поясненням свого рішення. Проте якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини складу відповідної ради. Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) подання звіту про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

У відповідності зі ст. 143 Конституції органам місцевого самоврядування (сільським, селищним, міським радам та їх виконавчим органам) можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

2.2 Взаємодія інститутів державної влади як принцип основ конституційного ладу України

Сучасне розуміння конституції як основного закону держави і суспільства неможливе без визнання необхідності закріплення в ній загальновизнаних соціальних цінностей, безумовних демократичних традицій вітчизняного та світового конституціоналізму.

Конституції України належить особлива роль у системі нормативної регламентації механізму організації і функціонування державної влади, оскільки вона закріпила не лише принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а й принцип взаємодії різних її гілок між собою, який знайшов своє втілення в тексті Основного Закону опосередковано. Це доводиться на основі детального аналізу положень Конституції, норми якої закріплюють взаємодію органів державної влади в сфері законодавчого регулювання, в бюджетній, фінансовій, кадровій та в інших сферах, а також щодо здійснення органами державної влади контрольних функцій. Усі функції Конституції мають важливе значення для забезпечення її впливу на встановлення взаємодії органів державної влади, але особлива роль належить її установчій, право надільній та обмежувальній функціям.

Конституція України за своєю особливою політико-правовою природою встановлює лише основоположні засади і фундаментальні принципи функціонування всього державного механізму, а функцію детальної регламентації усієї різноманітності взаємозв'язків між органами законодавчої і виконавчої гілок державної влади виконують закони та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України та Президента України. Для підвищення ефективності та дієвості всієї нормативно-правової системи у забезпеченні взаємодії органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади необхідно терміново прийняти Закон України «Про нормативно-правові акти», оскільки реальне забезпечення взаємодії органів державної влади можливе лише за умови суворого дотримання принципів ієрархії самих нормативно-правових актів, їх відповідності Конституції та один одному.

Ідея розподілу влади як конституційно-правова цінність і принцип усе активніше входить до теорії та практики українського конституціоналізму. Декларація про державний суверенітет України вперше в державно-правовій практиці України проголосила, що державна влада в республіці здійснюється за принципами розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Конституція України (ст. 6) більш широко закріпляє принцип, визнаючи, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Це має суттєве значення для забезпечення функціонування державних структур на основі законності, в межах своєї компетенції.¹

Розподіл влади забезпечує нормальне функціонування державного механізму в цілому, оскільки не дає можливості жодній з гілок влади узурпувати владні повноваження інших. Саме з цією метою засновники ідеї розподілу влад створили систем стримань та противаг. З допомогою розподілу влади правова держава організується і діє правовими засобами.

Разом з тим принцип розподілу державної влади означає не тільки й не стільки жорсткий розподіл функцій та компетенції між владними структурами, скільки механізми їх тісної взаємодії для вирішення проблем державотворення.

Різні гілки державної влади, що організована на таких засадах, не незалежні повністю одна від одної, а перебувають у тісному зв'язку та взаємодіють між собою. Таким чином, розподіл влад не є абсолютним. Одночасно він означає єдність влади на основі загальних політико-правових принципів та цілей гуманного суспільства. Більше того, він потребує тісної взаємодії всіх владних структур.

Шляхом конституційного закріплення принципу взаємодії різних гілок державної влади пішов ряд країн ближнього зарубіжжя. Згідно зі ст. 6 Конституції Республіки Молдова, законодавча, виконавча та судова влади розподілені та взаємодіють при здійснені своїх повноважень відповідно до положень Конституції. Вимогу взаємодії всіх гілок влади містить також ст. 6 Конституції Республіки Беларусь. Закріплення цього принципу на конституційному рівні в значною мірою пояснюється політичною та економічною нестабільністю в більшості країн колишнього СРСР. У таких умовах особливо небезпечними є суперечки між законодавчою та виконавчою владами, які як свідчить історія, можуть мати непередбачені наслідки не тільки для державного механізму, але й для усього суспільства. Яскравим підтвердженням цьому є жовтневі події 1993 р. в Москві, коли конфронтація між законодавчою та виконавчою гілками влади ледве не призвели до громадянської війни.

Принцип взаємодії різних гілок державної влади все частіше дістає підтримку українських вчених. Прямо про існування такого принципу говорять у своїх наукових дослідженнях Ю.Тодика, М.Цвік, В.Шаповал, Л.Кривенко, інші відомі вчені.

Неодноразово пропонувалося закріпити принцип взаємодії владних структур при обговоренні проектів Конституції України. На жаль, Конституція України від 28 червня 1996 р. прямо не закріпила цей важливий політико-правовий принцип організації та функціонування державної влади.

Разом з тим аналіз ряду положень Конституції дозволяє, на мою думку, зробити висновок, що взаємодія різних гілок влади є принципом основ конституційного ладу України.

Для обґрунтування висунутої тези необхідно з'ясувати, що таке принцип основ конституційного ладу та які способи закріплення правових принципів використовує юридична техніка. В науці під принципом розуміють основоположне, вихідне положення певної теорії, вчення, науки тощо. В праві принцип є одним із засобів досягнення цілей правового регулювання. Правові принципи — це об'єктивно обумовлені основи, згідно з якими формується правова система в цілому та здійснюється правове регулювання. Оскільки основою та стрижнем правової системи певної держави є її Конституція, то саме в ній закріплені найважливіші з правових принципів — принципи Конституції. Вважаємо, що конституційні принципи можна поділити на два види — принципи-реалії та принципи-ідеї. Конституційні принципи-реалії є основою функціонування відповідного суспільства та держави, вони реально відображають ті суспільні відносини, що вже склалися в державно-правовій практиці (розподіл влад, народний суверенітет та ін.). А конституційні принципи-ідеї відображають лише уявлення про те, які суспільні результати повинні бути досягненні в майбутньому. Вони є основою розвитку суспільства та держави, правовим ідеалом до якого потрібно прагнути (Україна є демократична, соціальна, правова держава та ін.). Конституційні принципи-ідеї визначають загальні параметри та межі розвитку правової системи. Сукупність основоположних принципів Конституції становить основи конституційного ладу. Ці принципи зумовлюють ключові риси суспільного ладу, влади, форми правління, державного устрою, політичного режиму.