37434 (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как представительный и законодательный орган), страница 9

во-первых, позволит значительно сэкономить денежные средства на проведение избирательной кампании;

во-вторых, срок полномочий члена Совета Федерации будет исчисляться в зависимости от срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. То есть срок полномочий представителя от субъекта Федерации в верхней палате парламента будет равным сроку полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Введение такого подхода позволит осуществить постепенный переход к выборной модели, обеспечит непрерывность деятельности верхней палаты российского парламента и сохранит принцип ротации.

Таким образом, Федеральный закон «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» ⁶³ должен закрепить концептуальные положения по формированию палаты федерального органа государственной власти по предлагаемой выборной модели без вмешательства регионов в исключительные предметы ведения Российской Федерации.

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 05.08.2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации.

3.2 К вопросу о взаимодействии Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российкой Федерации в законодательном процессе

Интерес к вопросу о взаимодействии палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе обусловлен фактором усиления регулирующего значения закона и повышением в этой связи роли законодательного органа, призванного в силу профессионального принципа своей деятельности обеспечивать более совершенное качество российского законодательства. Проблема организации законотворческой деятельности Парламента РФ в последние годы является предметом активной научной разработки, однако специфика, которую привносит в законотворчество нынешний этап развития России, меняющаяся природа указанного вида деятельности способствуют актуализации проблемы.

Органическое единство в двухпалатном парламенте обычно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает присущими только ей законотворческими прерогативами.

Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой Федерального Собрания РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты. Обязательным признается: передача Совету Федерации принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.

К одному из наиболее важных моментов следует отнести наделение палат полной самостоятельностью, проявляющейся в том, что ныне они могут независимо друг от друга реализовывать свои законотворческие полномочия. Произошел отход от традиционного порядка рассмотрения законопроектов на совместном заседании палат, который лежал в основе законотворческой деятельности отечественного парламента вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. и, как теперь очевидно, отрицательно сказывался на состоянии этой деятельности. Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений. С введением правила, установившего порядок прохождения законодательного процесса в каждом отдельном случае раздельно по палатам, картина существенно меняется. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов⁶⁴.

Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатой законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно. В такой ситуации возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения.

С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов Регламент нижней палаты федерального парламента несколько расширил полномочия верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.

Учитывая, что Совет Федерации работает сегодня на принципиально иной постоянной основе, коренного преобразования требует вся технология рассмотрения им законопроектов, поступающих из нижней палаты парламента. Усматривается необходимость обязательного рассмотрения Советом Федерации каждого без исключения законопроекта такого рода. При рассмотрении законопроекта, подготовленного Государственной Думой к первому чтению, усилие должно быть сосредоточено на обсуждении его концептуальных положений, выработке в отношении их консолидированной позиции верхней палаты. Необходимо, чтобы законопроект получил со стороны Совета Федерации оценку своей актуальности, практической значимости, общую оценку юридических качеств, предметного и языкового оформления.

Рассмотрение Советом Федерации законопроекта, подготовленного ко второму чтению, предполагает концентрацию усилий верхней палаты на его содержательной проработке. Возможным вариантом реагирования в данном случае являются высказываемые его членами предложения по представленному проекту в ходе обсуждения его на пленарном заседании палаты. Процессуально важно установление правил, определяющих порядок оформления таких предложений и направления их в виде поправок в Государственную Думу. Поправки могут представлять собой изложение отдельных разделов, глав, статей рассматриваемого законопроекта в редакции, предлагаемой Советом Федерации.

В особом юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Ныне установление данного срока отдано «на добрую волю» нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает верхнюю палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты вообще без рассмотрения.

Целесообразно создание специализированного научно-координационного органа, который обеспечивал бы сбалансированную деятельность палат Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческих полномочий. Возможно возложение на указанный орган задач по распределению нормотворческих усилий в рамках взаимодействия палат с учетом специфики законодательной работы каждой из них, а также рассмотрению спорных альтернативных вопросов, касающихся конкретных законопроектов, и выработке взаимоприемлемых для палат предложений. Важным является объединение интеллектуальных и организационных ресурсов для решения общих проблем. Указанный орган мог бы давать заключения по всем проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении законодательного органа.

Согласно Конституции РФ законотворческие полномочия Совета Федерации не ограничиваются рассмотрением и принятием во взаимодействии с Государственной Думой федеральных законов. Как палата Федерального Собрания РФ Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы. Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты. Тем самым повышается ответственность палаты за принимаемое решение. Если в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации подготовлен законопроект по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в качестве обязательного условия признается его направление в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации для предоставления ими своих предложений по законопроекту.

Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их рассмотрении Государственной Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участия могут быть: разъяснение положений внесенного в порядке реализации законодательной инициативы законопроекта; обоснование необходимости принятия проекта в качестве закона; отстаивание позиции Совета Федерации по данному законопроекту и т.п.

В определенном смысле наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы дает ему дополнительную возможность последовательно проводить свои законодательные идеи в жизнь и тем самым более эффективно влиять на осуществление законодательной политики в стране⁶⁵.

Выступая на V Красноярском экономическом форуме, Д.А. Медведев в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал не всегда высокое их качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества, нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, т.е. были рассчитаны на модернизацию. «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу» ⁶⁶. С такой постановкой вопроса трудно не согласиться. Тем более что за этим стоит эффективность последующей правоприменительной практики: за большим количеством принимаемых законодательных актов практическим работникам трудно уследить.

Конечно, далеко не все принимаемые законы являются абсолютно новыми, имеют актуальный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее законодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т.д. Например, в 2005 г. таких (новых) законов было принято 68 (28,81% от числа принятых), в том числе 40 - о ратификации международных договоров (16,95%), 11 бюджетных (4,66%), а также 165 законов о внесении изменений в действующие законы (69,92%). Таким образом, более чем две трети принимаемых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы⁶⁷, что, по мнению автора, составляет весьма значительное количество.

Не стал исключением и 2006 законодательный год. Было принято 277 федеральных и федеральных конституционных законов: впервые принятых федеральных законов - 73 (26,35% от числа принятых), 192 (69,31%) - о внесении изменений в действующие законы. Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36% к числу принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ, - 67 (24,19%), законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов - 13 (4,69%)⁶⁸. Советом Федерации в 2006 г. было отклонено 6 законов. Государственной Думой повторно было принято 2 закона, и 3 закона отклонил Президент РФ.

В 2007 году было принято 337 законов, а в 2008 году – 332⁶⁹.

Актуальна проблема выравнивания баланса между первоначальными законами (с новым, самостоятельным предметом правового регулирования) и с производными (законы о внесении изменений и дополнений). Статистика свидетельствует о том, что объем производных законов составляет более 80%. Уменьшение количества первоначальных законов может свидетельствовать о том, что произошло насыщение правового пространства, что реформирование основных отраслей законодательства произведено и переход к новым экономическим и политическим отношениям совершился.

Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми.