37137 (Административное принуждение и ответственность), страница 2

Пресечение противодействует реально развивающемуся противоправному деянию. Разрешение вопроса об ответственности по существу возможно лишь по его завершении, иначе постоянно накапливаются новые эпизоды противоправного действия, что неизбежно влияет на квалификацию, назначение наказания, иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Пресечение действий, посягающих на нормальный ход производства по делу, - противодействие новому правонарушению, а не тому, в связи с которым осуществляется разбирательство.

Административно-правовое принуждение применяется в связи с противоправными действиями лица, но процессуальное изъятие, досмотр вещей товаров и документов могут применяться и к лицам, незадействованным в правонарушении. В статьях 92, 94 НК России предусмотрено проведение осмотра и выемки документов и предметов. По существу они тождественны осмотру, досмотру и изъятию, предусмотренных статьями 27.7 - 27.11 КоАП РФ. Меры, указанные в Налоговом кодексе РФ, применяются при налоговых проверках, то есть до установления признаков правонарушения и независимо от их установления. Если их признать административно-принудительными, то пресекательная реакция государства применяется как в связи с правомерными, так и неправомерными деяниями. Названные действия - конкретные формы проявления всеобщей обязанности граждан оказывать содействие органами исполнительной власти. Очевидно, что существует процессуальная форма применения мер административно-правового принуждения, но само принуждение как метод процессуальной деятельности отсутствует.

Таким образом, административно-правовое принуждение определено как особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленными нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

1.2 Административно-принудительные меры выявления угроз безопасности

Меры выявления угроз безопасности традиционно не назывались в качестве административно-принудительных, хотя всегда являлись частью системы обеспечения требований специальных административно-правовых режимов, а их существование отмечалось в литературе как неотъемлемый элемент правоприменительной деятельности, связанной с административными ограничениями непринудительного характера. Однако они носят персонифицированный характер, связаны с правонарушением, представляют реальные лишения для субъектов.

Названные меры имеют самостоятельную нормативно-правовую основу: Закон РФ О милиции, ФЗ Об ОРД, Об органах ФСБ России, Положение о Министерстве финансов РФ и др.

Они служат самостоятельным средством выявления угроз безопасности и вспомогательным средством получения доказательств или их источников, когда имеются препятствия в их собирании.

Принудительный характер присущ этим мерам в порядке исключения. В этом отношении не следует смешивать процессуальное принуждение и те процессуальные действия, в ходе которых оно может быть применено (но не всегда применяется). Органы, осуществляющие ОРД, вправе в отдельных случаях в принудительном порядке проводить оперативно-розыскные мероприятия, ограничивающие конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, иных сообщений, неприкосновенность жилища.

Поскольку в результате проведенных мероприятий может быть решен вопрос о возбуждении юрисдикционных производств, постольку им может быть придана единая процессуальная форма, а за информацией, полученной в результате надзорных мероприятий, - признано такое же доказательственное значение, что и вследствие юрисдикционных действий. В противном случае сложно определить, где завершается обычная проверка и начинается юрисдикционная деятельность.

Основным недостатком в применении рассматриваемых мер является дифференцированный подход в реализации оперативно-розыскных мероприятий (наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, исследование предметов и документов, обследование объектов) и действий, тождественных с названными: обеспечение доступа и производства осмотра, нарушение целостности объектов, отобрание проб и образцов, изъятие документов и т.д.

В нормативных правовых актах говорится о беспрепятственном проникновении на объекты, безвозмездном изъятии предметов (пункт 25 статьи 11 Закона РФ О милиции), но при этом ограничиваются конституционные права собственности и неприкосновенности жилища (если хозяйственная деятельность осуществляется гражданином-предпринимателем в помещении, где он проживает).

Меры выявления угроз безопасности, связанные с принудительным воздействием, в отдельных случаях (что, естественно, является серьезным недостатком) обусловлены квалифицированной формой:

1) оперативное решение, принимаемое в случаях, не терпящих отлагательства и способных привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу безопасности России, при этом выносится мотивированное постановление руководителя органа, осуществляющего ОРД, с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов;

2) санкционированное решение, когда до проведения оперативно-розыскных мероприятий выносится постановление судьи. В доктрине административного права в США существует правило, что суды не признают окончательными те действия администрации, которые совершаются в рамках ее дискреционной власти. Они подвержены дополнительным процедурам судебного контроля. Предлагается заимствовать такой правоприменительный опыт. Вместе с тем в этом случае суд получает полномочия контрольного, а не надзорного типа, совпадающие с теми, какими обладают представители государственной администрации.

Рассмотрение материалов производится специально выделенными судьями, имеющими наибольшую квалификацию, на основании постановления о проведении оперативно-розыскных мероприятий с обобщенной справкой, обосновывающей необходимость их проведения, в условиях режима секретности.

Меры выявления необходимо подразделить на осуществляемые гласно или конфиденциально. Скрытый контроль на патрульных автомобилях Госавтоинспекции в обычной окраске осуществляется, как правило, в дневное время, а в вечернее время лишь на участках дорог, имеющих достаточную освещенность, ширину и хорошее покрытие. В случае если сотрудник одет в гражданскую одежду, обязательно наличие у него нагрудного знака.

Перечень мероприятий по выявлению угроз безопасности и субъектов, их осуществляющих ограничен (статьи 6, 13 ФЗ Об ОРД, статья 11 ФЗ О внешней разведке от 10 января 1996 г. 5-ФЗ, статья 366 ТК России).

Когда рассматриваемые меры проводятся в отношении лиц, наделенных специальными и индивидуальными правовыми статусами, проведение мероприятий осуществляется органами, которые совершили правоудостоверяющие, легализационные, разрешительные, правонаделительные или оперативно-исполнительные акты.

Если для правонаделительных производств достаточно источников доказательств, для юрисдикционных достаточных оснований полагать, что имеют место признаки противоправного деяния, для мер выявления требуется: а) наличие неустранимых препятствий в получении источников доказательств, б) необходимость представления лиц, причастных к противоправным деяниям.

Введены условия проведения таких мер: 1) запрещающие применение средств, опасных для жизни и здоровья человека, затрагивающих неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, направленных на причинение ущерба чужому имуществу, причинение вреда экологической безопасности и т.д., 2) обязывающие соблюдать правила защиты государственной и служебной тайны, документирования и ведения оперативного учета материалов, представления информации.

Оперативно-розыскные материалы представляются в соответствии с Инструкцией о порядке представления результатов ОРД органу дознания, следователю, прокурору или в суд. Технологии обмена информацией введены при реализации санитарно-эпидемиологического надзора, контроля на потребительском рынке, в сфере охраны Государственной границы России и т.д.

Производство и оборот предметов, в отношении которых требуется государственное подтверждение их качества, сопровождается применением строго ограниченной группы материально-технических средств, направленных на идентификацию, технический осмотр, проведение испытаний, протоколирование действий.

Другим видом мер обеспечения сохранности признаков объектов в целях выявления угроз безопасности является их идентификация. В отношении транспортных средств установлена обязательная паспортизация и присвоение государственных регистрационных знаков, введен регистрационный учет в отношении лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения, наркотических средств и психотропных веществ; особые технические требования предъявляются к изготовлению бланков ценных бумаг и т.д.

Идентификация выполнения международных обязательств, связанных с поставками продукции (работ, услуг) двойного назначения, предполагает выдачу Импортных сертификатов, Российских импортных сертификатов, Сертификатов подтверждения доставки и Сертификатов конечного пользователя.

Средства идентификации широко применяются в таможенном деле (статья 390 ТК России).

Для идентификации товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, могут быть использованы пломбы, печати, буквенная и иная маркировка, идентификационные знаки, транспортные (перевозочные), коммерческие и иные документы, проставлены штампы, взяты пробы и образцы товаров, произведено подробное описание товаров и транспортных средств, составлены чертежи, изготовлены масштабные изображения, фотографии, иллюстрации, другие средства идентификации.

Средства идентификации могут уничтожаться или изменяться (заменяться) только таможенными органами или с их разрешения, за исключением случаев, если существует реальная угроза уничтожения, утраты или существенной порчи товаров и транспортных средств. Таможенному органу незамедлительно сообщается об изменении, удалении, уничтожении или о повреждении средств идентификации и представляются доказательства существования указанной угрозы. Об изменении, удалении, уничтожении или о замене средств идентификации составляется акт.

1.3 Меры административно-правового пресечения

Основаниями для применения мер административно-правового пресечения могут служить совершение преступления, общественно опасного деяния, совершенного лицом в состоянии невменяемости, нарушение административных правил, административное правонарушение, иные действия, угрожающие жизненно важным интересам, и (или) события, представляющие угрозу безопасности России.

Меры административно-правового пресечения, видимо, могут быть применены в случае совершения и продолжения выполнения противоправного деяния, если есть достаточные основания полагать, что в результате неправомерных действий лицо может причинить ущерб себе самому, общественным и государственным интересам, а другие способы их прекращения исчерпаны.

Эдмун Мунье полагает, что государство имеет право на принуждение по отношению к индивидам или социальным группам каждый раз только в случае:

1. когда индивид или группа будут угрожать материальной независимости или духовной свободе даже одной-единственной личности; таким образом, государство имеет право бороться против тирании трестов, банков или вооруженных групп вплоть до полного устранения опасности;

2. когда индивид или группа под влиянием своей естественной склонности к анархии откажутся подчиняться социальной дисциплине, которая будет признана необходимой организованными гильдиями нации, для того чтобы обеспечить материальную независимость или духовную свободу личностей, образующих национальное сообщество.

В этой связи меры пресечения по характеру юридических оснований и последствий подразделяются на:

• противодействующие посягательствам на абсолютные права, охраняемые как неприкосновенные - меры непосредственного принуждения: физическое воздействие на личность, применение специальных средств и оружия;

• противодействующие посягательствам на порядок управления в рамках специальных административно-правовых режимов: меры запрещающего юридического воздействия (приостановление, ограничение, запрещение деятельности) с вынесением юрисдикционных актов, если нет прямой угрозы наступления последствий, или меры сдерживающего материально-технического характера (изъятие, уничтожение и т.д.), если угроза реальна.

И.И. Веремеенко называл последнюю группу мер санкциями реального исполнения, связанными с косвенным воздействием на правонарушителя, так как они сводятся к созданию условий, которые вынуждают выполнять правовую обязанность при отсутствии непосредственного принуждения. Однако, думается, нет оснований утверждать, что воздействие является косвенным, ибо присутствует персональное императивное влияние, направленное на непосредственное изменение поведения правонарушителя.

Административно-правовое пресечение может повлиять на правовой статус (приостановление деятельности, запрет совершать определенные сделки и т.д.). При устранении нарушений предыдущее правовое положение может быть восстановлено (устранение недостатков, вызывавших приостановление лицензируемой деятельности, влечет ее возобновление); или на пользование им некоторыми субъективными правами: материальными (арест имущества предприятия-недоимщика), или процессуальными (изъятие вещей, товаров и документов).

Меры административно-правового пресечения по содержанию объединяют:

1) меры временного ограничения личных прав (например, личное задержание, личный досмотр, привод, доставление лица, совершившего правонарушение, применение непосредственного принуждения);

2) запрещение, ограничение или приостановление деятельности,

• осуществляемой без приобретения специального административно-правового статуса (ведение предпринимательской деятельности без государственной регистрации)

• либо с нарушением режимных требований, выполнение которых обусловлено предоставленным статусом (приостановление деятельности организаций в связи с нарушением требований охраны труда, выпуск продукции, не соответствующей требованиям документации по стандартизации и т.д.),

3) задержание и доставление имущества, ограничение и запрещение использования (эксплуатации) имущества, а также его изъятие и арест. Последние меры дифференцированы по юридическому содержанию.

Задержание транспортных средств предусмотрено в ст. 27.13 КоАП России. Однако эта мера широко применяется и в иных случаях. Видимо, требуется ее легальное описание: задержание имущества, предметов, документов, иных источников информации временный запрет их использования (эксплуатации) в связи с осуществлением неправомерной деятельности их обладателем с помещением в специально отведенное охраняемое место.

Об аресте имущества говорится в ст. 77 НК России в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога. Арест имущества - действие налогового или таможенного органа с санкции прокурора по ограничению права собственности налогоплательщика-организации. Он производится в случае неисполнения обязанности по уплате налога и при наличии достаточных оснований полагать, что лицо предпримет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество.