36007 (Совершенствование управления муниципальной собственностью), страница 3

Принятие хартий сопровождалось религиозными клятвами, основанными на обязательствах соблюдать экономические, финансовые и правовые нормы города. Например, «хартия Лондона, пожалованная Генрихом I в 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать должностных лиц города». В тот период времени Лондон назывался коммуной и управлялся мэром. Данная хартия содержала положение об освобождении жителей города и их собственности от дорожных сборов, пошлин за проезд, а также от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Горожане получили право выбирать по своему усмотрению совет города для осуществления управления городом и его собственностью. В тех европейских странах, где основу управления муниципальными образованиями составляли пожалованные правителями хартии (Англия, Франция, Скандинавия), положение горожан определялось следующими «нормами:

• принятие присяги городу;

- взаимопомощь и взаимовыручка;

• город обязуется защищать права человека, присягнувшего ему, отстаивать его права собственности и имущественные интересы;

• город охраняет права купцов, приехавших на рынок города;

• горожане не имеют право давать кредит врагам города и общаться с ними без разрешения главного должностного лица;

• орган управления городом и его собственностью выбирается горожанами;

• судьи присягают судить справедливо, все остальные обязаны признавать и исполнять их решения;

• любой человек, мирно проживший в городе год и один день, получает свободу и не может быть затребован своим прежним хозяином.»

Система управления муниципальным образованием включала в себя исполнительные функции, осуществлявшиеся выбранными представителями, и законодательные функции, выполнявшиеся общим собранием горожан, для решения экономических, социальных и политических проблем муниципалитетов. Эта система управления муниципальным образованием и его собственностью, а также структура деятельности его органов и должностных лиц определялись следующими принципами:

— разграничение полномочий представительной и исполнительной власти;

— выборность должностных лиц в органы муниципального управления;

— публикация и систематизация экономических, социальных, политических законов и нормативных актов;

— экономическая и политическая ограниченность полномочий местных сообществ относительно более крупных образований;

— ограничение прерогатив государственной власти при отставании позиций муниципальных образований.

Этот период характеризуется тем, что экономическую основу муниципальных отношений составляет функционирование корпоративного, интегрированного, взаимосвязанного сообщества, обеспеченного коллективностью отношений через механизмы взаимопомощи и совместной хозяйственной деятельности. Но в механизмах муниципального управления имелись ограничения по возможному участию населения в местном управлении по признакам сословности, территориальной принадлежности, имущественного ценза. Нормативное регулирование управления муниципальными образованиями осуществлялось источниками разнообразными как по происхождению, так и по форме и содержанию.

В становлении муниципальной собственности важнейшим этапом является Великая французская революция ХVIII в., которая провозгласила принцип разделения власти и в числе управляющей силы выделила коммунальную власть. Подобная идея муниципальной власти, как особого института управления, «сформулирована в 1790 г. в докладе Алена Турэ на национальном собрании Франции в ходе обсуждения реформы управления муниципальной собственностью». Трактовалась эта идея, прежде всего, исходя из природы городской собственности, характера управления ею, а также компетенции и полномочий муниципальной власти. Сторонники создания самостоятельных органов местного управления исходили из понимания «городской общины как свободной в решении местных дел по собственному усмотрению, без вмешательства государства, отстаивали права городов на самоуправление, утверждая, что это является естественным и не отчуждаемым правом. Противники теории свободной городской общины делали акцент на том, что управление муниципальным образованием в значительной степени формируется государством, и осуществляет, прежде всего, те функции, которые ему передаются теми или иными органами государственной власти». Такое неоднозначное понимание природы муниципальной собственности и управления ею оказало безусловное воздействие на характер реализации революционных воззваний Франции. Были созданы представительные органы местного управления муниципальные собрания и исполнительно-распорядительные муниципальные администрации. Эти органы управления в городах были включены в состав исполнительных органов государственной власти в качестве низовых звеньев, как учреждения, ответственные за осуществление исполнительной деятельности и использование собственности перед населением муниципалитетов и перед правительством страны. Таким образом, весь круг экономических и социальных проблем муниципальных образований в XV-XVI вв. в ряде стран Европы был возложен на администрации городов.

Следующим историческим этапом экономико-политических преобразований на пути становления развития муниципальной собственности был этап усиления тенденции централизации государственной власти и соответственно ограничения местного самоуправления. Например, в Германии действие этой тенденции усилилось попытками преодолеть раздробленность, обеспечить проведение единых принципов управления в государстве. Такой «Всеобщий Прусский уклад» (1794 г) предусматривал включение муниципальных образований «в единую государственно-экономическую, правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и традиции общественного уклада». В результате этого города оказались лишенными всякой самостоятельности и попали под жесткую опеку государства. Даже право назначать должностных лиц в городах и сельских общинах, утверждение всех сделок о купле-продаже муниципальной собственности и заключение арендных договоров по использованию собственности муниципалитетов происходило по указанию государственных властей.

Основные успехи в становлении муниципальной собственности и развитии муниципального управления были достигнуты в XIX в. Первый опыт реформирования на этом этапе был отмечен в Пруссии, так как к началу того века эта страна находилась в экономическом упадке, который был обусловлен, в основном, неэффективной системой управления городской собственностью и местным хозяйством в целом. Реформа местного управления в Пруссии опиралась на опыт французских и бельгийских экономистов в области муниципальных исследований, в ней были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. Экономический смысл данной общественной теории заключался в следующем: государство должно признавать свободу муниципальных образований и предоставить им возможность самим управлять своими делами, но основная идея состоит в том, что муниципальная собственность, относясь к общественной, в то же время не является государственной формой собственности, и из этого, возможно, делать вывод, что и управление муниципальными образованиями носит негосударственный характер управления, следовательно, на местное управление возлагается осуществление хозяйственных функций. Экономическое содержание данной теории позволило подвергнуть критике практику управления государственными чиновниками муниципальным имуществом и городским хозяйством. Научно обосновывалась необходимость ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь городских образований и возможность передачи им основных полномочий по управлению местным хозяйством муниципальным органам.

Генезис муниципальной собственности и системы управления городскими хозяйствами отмечен этапностью социально-экономических преобразований, этот процесс отмечен при изучении мирового исторического опыта. Особое место в становлении муниципальных отношений отводится Германии, именно эта страна внесла значительный вклад в экономическое развитие и формирование платформы для последующего укрепления основ муниципального управления. В Пруссии в 1808 г. был опубликован новый городской устав, основное содержание которого можно отразить в следующих положениях:

осуществление децентрализации власти и формирование органов местного управления;

предоставление возможности участия в местном самоуправлении только собственникам недвижимости в установленных размерах;

включение в систему управления городом различных структур: городского совета, представительного органа, осуществляющего функции по защите интересов горожан; магистрат, орган исполнительной власти; бургомистра, выполняющего функции председателя городского совета и магистрата;

передача некоторых государственных функций и поручений в ведение муниципалитетов;

сохранение функций государственного контроля и надзора в отношении использования и управления муниципальной собственностью и в целом системой местного хозяйства в рамках городских образований (при этом деятельность муниципалитетов не должна была противоречить экономической политике государства).

Основной заслугой реформаторских преобразований в Германии в тот период было следующее: община стала рассматриваться как основной субъект управления в рамках территориального образования, под объектом самоуправления понималось не население, а его собственность, то есть имущественное владение населения и общины в целом.

Основное внимание в организации муниципального управления Германия уделила выявлению экономической сущности муниципальных образований и определению внешних условий пропорционального сосуществования подобных образований в рамках единого экономического пространства государства. На основе изученных экономических взаимосвязей, были определены полномочия муниципального управления, права и обязанности его органов и должностных лиц. Таким образом, в наиболее общем виде сформировалась германская система муниципальной собственности и управления муниципальными образованиями. Дальнейшее развитие местного управления в Германии в значительной степени было обусловлено решением задачи объединения германских земель и проходило в условиях противоборства двух муниципальных концепций общественной теории управления муниципальной собственностью и государственной теории управления муниципальными образованиями. Создание Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, то есть проводить рациональное сокращение числа объектов одинакового функционального назначения, так как на территории этой страны к тому времени действовали примерно 70 типов различных городских и сельских образований.

Исторический опыт Англии построен на создании собственной теории управления муниципальными системами, и этапы этих преобразований начались с «реформы муниципального управления в 1888 г., которая завершила становление местного управления в этой стране в современном смысле этого слова». Это означает, что были определены территориальные основы управления муниципальной собственностью, определена организационная структура, самостоятельность местного хозяйства и самостоятельность местных образований в осуществлении отведенных полномочий. Данная реформа позволила определить соотношение членов муниципальных советов и состав членов парламента в зависимости от численности населения той или иной территории. Муниципальные советы состояли примерно из 48-140 членов, их комитеты и должностные лица наделялись правами принятия и исполнения решений. Организация муниципальных систем в Англии сохранила некоторые ограничения субрегиональных образований в плане возможностей самоопределения и самофинансирования муниципальных территорий. Но именно Англия в идее укрепления муниципальных образований сформировала метрополитенские округа, то есть объединения мелкого городского образования с тяготеющей к нему сельскохозяйственной территорией; именно этот муниципальный подход позволил достаточно укрепить позиции муниципальной собственности и расширить возможности ее управления.

Становление муниципальной собственности и формирование основ управления местным хозяйством в основном завершилось в большинстве стран Европы к началу XX в., также этот процесс отчасти был завершен и в отдельных государствах Америки и Азии. Последующие десятилетия только закрепили исходные основы управления муниципальной собственностью, которые были связаны с развитием экономических основ муниципализма, расширением автономии органов местного самоуправления и усилением общей социальной направленности в деятельности субрегиональных образований. Особое внимание муниципальных властей уделялось обеспечению развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию больниц, учреждению библиотек, музеев, театров и т. д. Наиболее крупные изменения в плане муниципальной политики произошли после окончания второй мировой войны.

На развитие местного самоуправления безусловное влияние оказало развитие теорий муниципального управления, среди наиболее распространенных в ХХ в. теорий:

теория дуализма муниципального управления, то есть признание равного воздействия двух начал – идеального и материального. Представители этой теории пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного управления: как составной части государственной системы, по мнению одних, и как системы общественного управления, по мнению других; сущность теории дуализма заключается в том, что местное управление содержит в себе оба эти начала;