Естественно, что ядро правовой основы деятельности милиции составляет Конституция Российской Федерации, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст.15).

Конституция Российской Федерации как основной закон государства устанавливает важнейшие «правила поведения» силовых структур. Основополагающее значение для деятельности милиции имеют те положения, которые устанавливают запреты на осуществление определенных действий. Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полномочия органов государственной власти по принятию законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции (ст.ст. 76, 90, 104, 105, 115).

Далее, необходимо сказать о Федеральных законах, закрепляющих особенности правового регулирования трудовой деятельности в органах внутренних дел. Специальным законом, регулирующий деятельность органов внутренних дел, является Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции». Это первый в истории России закон, комплексно урегулировавший правовой статус, организационную структуру милиции и определивший тем самым место и роль милиции в обществе и государстве. С его принятием большой пласт общественных отношений, касавшихся публично-правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, получил правовое опосредование на уровне нормативного акта высшей юридической силы. Закон содержит общие положения о работе в ОВД в разделе V «Служба в милиции», а разработка специальных норм нашла свое отражение в подзаконных актах, принятых во исполнении и на основании Закона «О милиции», а именно в Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации». Для эффективной реализации норм указанного выше Положения Приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. N 1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» была утверждена Инструкция о порядке применения Положения — практическое пособие по реализации правовых норм.

Статья 4 Закона «О милиции» определяет правовую основу деятельности милиции. Статья обязывает милицию руководствоваться конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Анализ ст.71-73 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что сфера деятельности милиции в полном объеме охватывается предметами исключительного ведения Российской Федерации и предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие деятельность милиции, не могут противоречить федеральным законом. В случае противоречия между федеральным законом и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации действует федеральный закон (ст.76 Конституции Российской Федерации). Именно таким образом устанавливаются пределы полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию деятельности милиции. Милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что, в отличие от милиции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции Российской Федерации).

Хотелось бы отдельно выделить группу Законов, которые регулируют институт реализации мер государственной защиты сотрудников. Во-первых, это два федеральных закона о пенсионном обеспечении: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», носящий общий характер и устанавливающий основы пенсионного обеспечения для всех категорий граждан, а второй закон конкретизирует пенсионное обеспечение именно для сотрудников ОВД — Закон РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Во-вторых, сюда можно отнести закон, устанавливающий правила о денежном довольствии — Федеральный закон от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)». В-третьих, все сотрудники милиции подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в специальные фонды на основании договоров от организаций (ст.29 Закона «О милиции). Для исполнения данного положения закона необходим механизм его реализации, для чего был принят ряд законодательных актов. В частности, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»; в случае гибели (смерти), увечья, причиненного сотруднику ОВД необходимо говорить о возмещении ущерба — это осуществляется в соответствии с Приказом МВД РФ от 15 октября 1999 г. N 805 «Об утверждении Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких».

Одним из элементов правовой основы деятельности милиции являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это собирательное понятие включает в себя:

а) Указы Президента Российской Федерации;

б) постановления Правительства Российской Федерации;

в) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные правовые акты МВД России;

г) акты (постановления, заключения и определения) Конституционного Суда Российской Федерации;

д) акты (постановления, заключения и определения) Верховного Суда Российской Федерации.

Поскольку Президент Российской Федерации издает лишь указы и распоряжения (ст.90 Конституции РФ), а Правительство Российской Федерации — постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции РФ), нормативные акты, утверждаемые указами Президента и Правительства Российской Федерации не могут иметь самостоятельного характера. Такие нормативные акты следует считать составными частями соответствующих указов и постановлений.

Правила подготовки нормативных актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 3 октября 1997 г. № 642 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009», дают исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов МВД России, воспроизводят те из них, которые указаны в Положении о МВД России и дополняют их таким видом актов, как директива.

Директива содержит нормативное предписание ориентирующего характера, определяющее перспективы развития системы МВД России, а также основные направления ее деятельности.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования системы МВД России, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы.

Положения и наставления регулируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении систематизировано определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В наставлении излагаются нормы и порядок действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие: кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД России.

Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России запрещают издавать нормативные правовые акты или документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и в каком-либо ином, прямо не указанном ими виде.

В качестве примера нормативных правовых актов МВД России можно привести приказ МВД России от 14 июля 1992 г. № 231 «Об утверждении Инструкции по организации работы участкового инспектора милиции».

Анализ нормативно-правовой базы показал, что это далеко неполный перечень законодательных актов, при помощи которых осуществляется правое регулирование трудовых отношений лиц, работающих в органах внутренних дел. В рамках данного параграфа перечислены лишь самые основные. Такой большой массив законодательных актов не способствует эффективному правовому регулированию трудовых отношений в ОВД, так как это затрудняет поиск конкретной правовой нормы для регулирования необходимых отношений, а также вызывает необходимость сопоставлять нормы различных правовых актов между собой на предмет выявления коллизий и приоритета действия.

Все вышесказанное говорит о необходимости проведения реформирования законодательной базы, регулирующей трудовые правоотношения с сотрудниками ОВД, возможный вариант — принятие единого нормативно-правового акта, регулирующего весь комплекс трудовых правоотношений в органах внутренних дел.

Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих.

К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества.

ГЛАВА 2. Отличительные особенности правового регулирования трудовых отношений в ОВД

2.1 Трудовые правоотношения, возникающие в сфере обеспечения условий прохождения службы

Процесс по приему граждан на службу в ОВД очень сложен, и, в первую очередь, это объясняется спецификой работой в ОВД. В юридической литературе принято выделять в процессе приема на работу такие элементы:

1) поиск и выявление кандидатов на службу в органы внутренних дел, учебу в образовательных учреждениях МВД России;

2) изучение кандидатов, изъявивших желание поступить на службу (учебу);

3) проверка кандидатов по оперативным учетам и месту жительства;

4) принятие решения о приеме кандидата на службу и назначении его на должность (стажером по должности) или направлении кандидата для поступления в образовательное учреждение МВД России;

5) заключение контракта, издание приказов о назначении кандидата стажером по должности или на должность, зачислении на учебу, присвоении соответствующего специального звания.

Поиск и выявление кандидатов на службу в органах внутренних дел, учебу в образовательных учреждениях МВД России осуществляется, как правило, по четырем направлениям:

- информирование граждан о приеме на службу в органы внутренних дел и на учебу в образовательные учреждения МВД России, о порядке приема и условиях службы или учебы;

- проведение профессионально-ориентационных мероприятий с определенными категориями граждан;

- непосредственный поиск граждан для замещения должностей, предъявляющие особые требования к кандидатам;

- первоначальные ознакомительные и разъяснительные собеседования (консультации) с кандидатами.

Второй элемент работы по приему граждан на службу — изучение кандидатов, изъявивших желание поступить на службу (учебу), реализуется в четыре этапа:

а) предварительное изучение кандидата;

б) медицинское освидетельствование кандидата;

в) профессиональное психологическое обследование кандидата;

г) определение физической подготовленности кандидата.

Результаты каждого этапа изучения кандидата отражаются в соответствующих разделах заключения о приеме на службу в органы внутренних дел (направлении на учебу в учебные заведения МВД России).

Кандидаты, успешно прошедшие все этапы изучения (предварительное изучение, медицинское освидетельствование, профессиональное психологическое обследование, определение физической подготовленности кандидата) подвергаются проверке по оперативным учетам и месту жительства, что является третьим элементом работы по приему граждан на службу (учебу) в органы внутренних дел.