35090 (Вещные права на землю), страница 6

Статьей 5 ЗК определен перечень субъектов, не являющихся собственниками земельных участков. К иным лицам, использующим земельные участки на праве постоянного (бессрочного), отнесены землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитутов (далее - землеобладатели). Землепользователями признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования.

Предлагаем рассмотреть проблему соотношения норм ГК и ЗК, а также провести сравнительный анализ действующих норм ГК и ЗК, регулирующих право постоянного (бессрочного) пользования, определив при этом, в каких случаях нормы одного из них имеют приоритет перед нормами другого при регулировании данного вопроса.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (п. 1 ст. 268 ГК).

Согласно п. 1 ст. 20 ЗК в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

С введением в действие ЗК указанные нормы претерпели весьма существенные изменения. После 30 октября 2001 г. в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. ЗК ограничил круг лиц, которые могут иметь, а тем более приобрести (получить) земельные участки на указанном вещном праве⁷⁷.

Тем самым ЗК ограничивает права других субъектов, полностью блокируется действие норм ГК, которые фактически утрачивают силу. Однако Закон о введении ЗК не может отменить действие соответствующих статей ГК. Исключение рассматриваемого вещного права из сферы правового регулирования означало бы существенное нарушение конституционных прав землепользователей.

В соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК, сохраняется.

Однако если после приобретения объектов недвижимости право пользования земельным участком не было оформлено, то у лица как покупателя недвижимости, расположенной на спорном земельном участке, не возникает право постоянного (бессрочного) пользования этим земельным участком⁷⁸.

Более того, проблема сохранения права пользования земельным участком была отражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 13 декабря 2001 г. № 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской"⁷⁹. При этом исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление осуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула в аренду.

Согласно п. 2 ст. 269 ГК лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (п. 3 ст. 268 ГК). Так, суды удовлетворили исковые требования о признании права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, занятым объектами недвижимости в порядке правопреемства⁸⁰. При этом основанием для государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок является факт регистрации права собственности на здание, строение, сооружение правоприобретателя, а при реорганизации юридического лица - факт регистрации правопреемства.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, строения, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных ст. 271 ГК.

Бесспорно, нормы ГК, регулируя отношения между собственником здания, расположенного на чужом земельном участке, и собственником этого участка, ориентированы на то, что собственник здания приобретает право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, если законом или договором не установлено иное.

Так, индивидуальный предприниматель Г. обратился в арбитражный суд с иском к администрации города о признании права бессрочного пользования земельным участком, занимаемым кафе, и об обязанности ответчика выдать документ, подтверждающий право на данный земельный участок. Однако судом не установлено, на каком правовом режиме использовался земельный участок до совершения сделки купли-продажи расположенной на нем недвижимости, следовательно, суд не может исходить из того, что к новому собственнику недвижимости переходит право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком. Если продавец строения обладал правом пользования на земельный участок, то такое право приобретает и покупатель. При этом выдается новый документ, удостоверяющий право на землю. Однако отсутствие документов на право пользования земельным участком судами не рассматривается как основание самовольного занятия земельного участка⁸¹.

Согласно п. 2 ст. 3 Закона о введении ЗК при покупке зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, это право по выбору покупателя должно быть переоформлено на право собственности путем выкупа земельного участка либо на право аренды. В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона о введении ЗК приватизация земельных участков, которые используются гражданами на титуле постоянного (бессрочного) пользования, сроком не ограничивается. Совершенно очевидно, что здесь неприменим принцип о соотношении общего и специального законодательства, поскольку в этом случае нет ни специальных субъектов, ни специальных объектов регулируемых отношений⁸². Таким образом, по общему правилу действуют нормы федерального закона, который был принят позже по срокам, а именно - ЗК.

Поэтому справедливо складывается мнение, что вступивший в силу новый ЗК окончательно закрепил нормы, регулирующие правомочия владения, пользования и распоряжения земельными участками, однако эти нормы либо в большей степени не соответствуют либо кардинально отличаются от норм ГК, регулирующих аналогичные правоотношения.

Согласно п. 5 ст. 20 ЗК граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право однократно бесплатно приобрести их в собственность.

Государство поставило "бессрочных" владельцев земли перед выбором: или аренда или приватизация. Однако только 4% граждан приняли новые условия игры, так как для того чтобы посетить, причем не один раз, органы Роснедвижимости, БТИ, архитектуры, землеустройства, кадастровые и регистрационные палаты, нотариальные конторы, органы местного самоуправления, нужны не менее полугода и серьезные материальные издержки.

В свою очередь, условия переоформления прав на земельные участки граждан отличаются от условий переоформления прав на земельные участки юридических лиц. Так, в ст. 20 ЗК и п. 2 ст. 3 Закона о введении ЗК устанавливается различный порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования для граждан и для юридических лиц, однако законодателем не была упомянута категория граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица.

Более того, п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" подчеркнул, что согласно ст. 23 ГК к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.

Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

Б.И. Уткин отмечает, что "пункт 1 статьи 268 ГК, разрешающий предоставление земельных участков на данном виде права гражданам, имеет преимущество над пунктом 2 статьи 20 ЗК, запрещающим им делать то же самое"⁸³.

На граждан в отличие от юридических лиц законом не возлагается обязанность перерегистрировать свое право. В отношении юридических лиц (коммерческих организаций) установлен конкретный срок переоформления этого права, а именно до 1 января 2008 г., в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по выбору либо на право аренды, либо выкупить земельный участок в собственность.

Юридические лица подают заявление о предоставлении земельного участка на праве собственности или на праве аренды, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимают решение о предоставлении земельного участка на соответствующем праве в порядке, предусмотренном ст. 29 ЗК.

На практике известно, что при таком порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками органы местного самоуправления неохотно соглашаются на продажу земельного участка в собственность по фиксированной цене, любыми способами пытаясь навязать заключение договора аренды, а это противоречит действующему законодательству.

В информационном письме Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" указано, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" не является основанием для прекращения пользования. Устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы.

Более того, "принудительный" порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может встретить противодействие на практике⁸⁴. Так, суды удовлетворили требования о признании недействительными постановления глав администраций городов о передаче земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, поскольку непереоформление прав пользования земельными участками не является основанием для изъятия таких участков соответствующими органами государственной власти или местного самоуправления⁸⁵.

В силу ст. 216 ГК постоянное (бессрочное) пользование земельным участком как вещное право не может прекращаться по воле должностных лиц органов власти и местного самоуправления. Это право защищается законом в равной степени (ст. 305 ГК) и может быть ограничено только на основании федерального закона (ст. 1 ГК)⁸⁶.

Думается, вряд ли с этого момента названное право пользования прекращается либо не может использоваться. Напротив, подп. 3, 4 и 12 ст. 3 Закона о введении ЗК устанавливают, что ранее предоставленное право пользования соответствует предусмотренному ЗК праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Согласно ч. 2 п. 1 ст. 421 ГК граждане и юридические лица свободны в заключении договора, а понуждение к заключению договора допускается в случае, предусмотренном законодательством или добровольно принятым обязательством. При этом понуждение к заключению договора установлено п. 4 ст. 445 ГК, согласно которому если сторона, для которой в соответствии с ГК или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, то другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Следует отметить, что титул постоянного (бессрочного) пользования сохраняется для юридических лиц, хотя и относится к ограниченному числу случаев. ГК практически сохраняет право постоянного (бессрочного) пользования без каких-либо ограничений как для граждан, так и юридических лиц.

В соответствии со ст. 270 ГК лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Пункт 4 ст. 20 ЗК содержит общий запрет на распоряжение земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, а это противоречит ст. 270 ГК. Следовательно, в целях более четкого и правильного применения ЗК необходимо привести в соответствие п. 4 ст. 20 ЗК со ст. 270 ГК.

Бесспорно, несогласованность норм ГК и ЗК как основных источников правового регулирования права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком указывает на наличие проблем с разграничением пределов гражданско-правового и земельно-правового регулирования соответствующего отношения⁸⁷.

Учитывая изложенное, полагаем, что в этом отношении ЗК вступает в противоречие с нормами гл. 17 ГК, поэтому необходимо законодательно определить нормы гражданского или земельного законодательства, которые следует применять при регулировании данного вопроса, так как между нормами ЗК и ГК существуют определенные разночтения.

Цивилистика четко разделяет все права на вещные и обязательственные. Среди первых помимо права собственности существуют и многие другие, в числе которых большое место занимают сервитуты, т.е. права ограниченного пользования чужой недвижимостью⁸⁸.

Российскому гражданскому праву всегда были известны три группы ограничения права собственности: ограничения в пользовании вещью, установленные в публичных интересах; ограничения в пользовании вещью, установленные в частных интересах; ограничения в юридическом распоряжении вещью.

В свою очередь, ограниченные вещные права предоставляют управомоченным лицам непосредственное, хотя и строго ограниченное, господство над чужим имуществом, а не над поведением другого лица⁸⁹.

Действующее законодательство среди прав лиц, не являющихся собственниками, называет еще одно вещное право - это сервитут. Необходимость этой категории прав была в особенности очевидна ввиду существования права частной собственности на землю. Сервитут представляет собой субъективное право, принадлежащее определенному лицу, состоящее в требовании предоставления права ограниченного пользования чужим земельным участком⁹⁰.

В соответствии с п. 3 ст. 5 ЗК обладатели сервитута - это лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). Лица, использующие земельные участки на правах сервитута, не только не вправе распоряжаться ими, но и имеют ограниченный круг полномочий при использовании земли.