33662 (Способы обеспечения законности в государственном управлении), страница 2

Давая определение государства , М. Вебер писал : “Государство … есть отношение господства людей над людьми , опирающееся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство”³. Из этого определения отчётливо видно , что государство есть механизм (совокупность средств) , посредством которого одни люди оказывают властное влияние на других , осуществляя управление. Властное влияние на людей всегда выражается через деятельность , ибо нельзя влиять не совершая поступков или действий. Иногда влияние оказывается через предметы неживого мира , но будучи звеньями одной системы эти предметы несут в себе содержание заложенное деятельностью создателя. Как пример можно привести действие знаков дорожного движения или всё право в его материально-нормативном выражении.

В научной литературе управление подразделяется на виды по многим основаниям. Кратко градацию можно охарактеризовать в зависимости от совокупности каких общих специфичных признаков усматривают в свойствах и взаимосвязях набора элементов объекта или субъекта управляющего воздействия. Специфику понятия “государственное управление” , на мой взгляд , необходимо рассматривать в двух основных плоскостях. Во-первых , государство выступает как объект управляющего воздействия. Во-вторых , государство субъект управляющих воздействий. В первом случае , исходя из общепризнанного принципа единоначалия , отметим естественную определённость тех систем которые осуществляют управляющее воздействие. Действительно , прошлое время , время хода естественных общественных процессов показало , что во главе государства должен находиться субъект осуществляющий управление этим государством и определяющий вектор движения в заданном его волей направлении. Субъект – управленец всегда использует в своей деятельности штат управленцев и технические средства для непосредственного воздействия на те системы (отношения) , которые составляют суть (ядро) государства. Как указывалось профессором Бахрахом Д.Н. : “Власть – это вертикальная , иерархическая координация действий , важнейшее , необходимейшее средство управления , обеспечивающее согласованность воль , а значит, и действий разных людей… способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других , способность подчинять чужую волю”¹ Любые действия управленцев имеют содержание вложенное высшим лицом , а также упорядочены и функционально однонаправлены. Таким образом данный субъект является носителем государственной власти , власти над государством. При этом практически государственная власть должна реализовываться (проявляться) посредством управляющего воздействия на систему органов государственной власти , которые в свою очередь осуществляют управление обществом. Управление людьми не входящими в состав системы государственных органов происходит опосредованно, через систему государственных органов и властные установления. Кроме этого высшее лицо в государственной власти должно определять политику государства и устанавливать принципы государственного развития, воздействуя уже на само государство в его политико-правовом понимании. В рамках этой деятельности необходимо постоянно осуществлять анализ событий , явлений и процессов для прогнозирования возможного развития внутренней и внешней обстановки применительно ко всему государству. С практической стороны , применительно к законодательному регулированию, управление должно осуществляться посредством реализации целенаправленной правотворческой деятельности. Цель нормотворчества , обусловленная потребностями государства и реализуемая высшим лицом , есть суть государственного управления. Естественным было бы предположение , что и структура (состав) органов реализующих государственную власть в государственном управлении должны формироваться по усмотрению этого лица. Однако , такая система государственной власти представляет собой простую модель деспотии , в то время как необходимостью развития государства через достижение обеспечения личной свободы каждого индивидуума , устанавливаются иные принципиальные положения. Эти положения заключаются в реальном ограничении властных полномочий высшего лица , с той целью , чтобы излишняя власть не была использована во вред обществу и государству. Помимо этого , если рассматривать источник наделения высшей властью первого управленца , то необходимо учесть непосредственное делегирование такой власти от граждан , составляющих государство, и добровольно подчиняющихся воле этого лица. Таким образом государственное управление – это деятельность высших лиц государства , заключающаяся в волевом воздействии как на само государство в его политико-правовом понимании , так и на систему органов государственной власти.

Власть же реализуемая посредством управления обществом со стороны государственных структур (администрации) и установленная обществом над собой и есть второй случай , когда государство (в лице органов) является субъектом управляющего воздействия. В данном случае термин “государственное управление” неприменим , так как два , содержащихся в нём и по сути разных явления сливаются в одно целое. Так как это тоже власть , то есть “ … такая взаимосвязь , в процессе которой люди в силу разных причин добровольно или по принуждению признают верховенство воли других , и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия”¹ , то она условно могла бы быть названа государственной. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную , исполнительную и судебную². Хотя каждой ветви власти свойственны определённые властно-управленческие функции , не стоит отождествлять их деятельность с государственным управлением . Государственное же управление заключается в опосредованном воздействии на общество через всю совокупность государственных институтов. Характер и способы воздействия на людей для ветвей власти различен , как например , у законодательной , где прямое воздействие отсутствует. Для определения того , что подразумевается под властным воздействием государственных структур можно использовать термин “вид государственно-управленческой деятельности”. Тогда , судебная власть будет осуществляться в виде судебной деятельности (правосудие) , административная власть – исполнительной деятельности , законодательная власть – нормотворческой и контрольной деятельности.

Выступая в качестве субъекта управления , каждая ветвь власти осуществляет от лица государственной же власти конкретный вид деятельности. По свойствам объекта управления и способу управляющего воздействия реализуемого в каждом виде государственной деятельности выделяется :

1.Управление внутри самих ветвей власти , как обособленных систем с задачами поддержания структурного равновесия.

2. Управление совокупностью специфических общественных отношений характеризующих вид управленческой деятельности (определение принципов , задач , целей функционирования).

3. Конкретное управление объектом управляющего воздействия , которым являются группы людей или условные объекты (организации и т.п.) посредством указаний.

4.Опосредованное управление группами людей или обществом в целом посредством издания обязательных для исполнения установлений.

Сочетанием в той или иной количественной степени указанных групп управления отражается сущностная специфика государственно-управленческой деятельности ветвей власти. Для административной власти реализуемой через исполнительную деятельность характерно сочетание структурного управления , управление людьми посредством указаний и в меньшей степени управление обществом посредством обязательных указаний по отношению к неопределённому кругу субъектов или общественных отношений. Судебная деятельность (правосудие) отличается почти полным отсутствием управляющего воздействия на людей посредством указаний , а издаваемые акты не являются установлениями общего характера , так как распространяются на определённых субъектов правоотношения. Для законодательной деятельности управление в полной мере реализуется путём издания актов общего характера. В то же время для этих ветвей власти обязательным будет наличие структурных и принципиальных управленческих действий , обязательных для любой системы.

Предметом рассмотрения дипломной работы являются специфические правовые явления – способы обеспечения (достижения) социальной системой определённых установленных параметров , которые охватываются термином “законность”. Возникающие в результате управленческой деятельности связи и отношения образуют сложную социальную систему . Задача обеспечения правильного целеполагания управляющего воздействия командной системы на подчинённую , должна обеспечиваться также управляющим воздействием. От того , кто осуществляет это воздействие зависит не только эффективность применения способов но и устойчивость государственной системы. Немаловажно в этой связи отметить , что устойчивость любой социальной системы может быть достигнута лишь только в случае управляющего воздействия на управляющие структуры со стороны управляемых. Данный вывод следует , во-первых , из добровольного делегирования (в условиях демократического общества) легитимности управляемыми индивидуумами , которые вправе спрашивать с наделённых властью лиц о результатах управления (ст. 3 Конституции РФ)¹ , а во-вторых , из факта реального существования в обществе института общественного контроля. Исторический опыт показал нежизнеспособность систем с подавляющим командным управлением , реальные возможности обратного управляющего воздействия в которых отсутствовали. Таким образом , пятым пунктом в перечне государственно-властной деятельности необходимо указать управление людьми и их объединениями механизмом государства , в том числе органами государственной власти.

Профессор Атаманчук Г.В. говоря о государстве как о структуре , способной властно определять линию поведения людей и добиваться с её помощью принуждения² , в дальнейшем объединяет два понятия – государственной власти и государственного управления. Далее он рассматривает государственное управление как управление всем обществом посредством использования государственной власти. Но “государство” есть понятие абстрактное. Получается , что на общество воздействует совершенно виртуальное явление (объект). Можно ли говорить о контроле за законностью управления осуществляемого там где не определён субъектный состав структуры. Учитывая , что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания , мысль и воля человека , то есть любое управление подразумевает основой человека , необходимо рассматривать государственное управление применительно к совокупности властных индивидуумов его осуществляющих. Когда я говорю об управлении высшим лицом структурами составляющими государство , это лицо конкретно определено. Управленческая деятельность ветвей власти также конкретно определена , так как реально осуществляется в виде деятельности структур составляющих каждую ветвь.

Таким образом , государственная власть практически осуществляется не в совокупности с государственным управлением , а в сочетании с государственно-управленческой деятельностью институтов государственной власти . Государственное управление обусловлено высшей властью народа сконцентрированной в первом лице государства.

Каким же образом определяется соотношение государственного управления и административной власти? Профессором Козловым Ю.М. в учебнике административного права дана следующая формулировка : “Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное , как вид государственной деятельности , в рамках которого практически реализуется исполнительная власть”¹ Действительно , нельзя не признать , что государственная деятельность охватывает наряду с государственным управлением и иные формы реализации государства. Так , в отношениях с иными государствами не может быть управления , так как нет власти одного субъекта международного права над другим , государства полностью равноправны. Но государственное управление здесь значительная часть государственной деятельности а не её вид. Согласен и с тем , что в рамках государственного управления реализуется исполнительная власть в форме государственно-управленческой деятельности, учитывая реализацию в этих же рамках судебной и законодательной властей. “Следовательно, - пишет Ю.М. Козлов, - государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти , базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти , приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата , в настоящее время именуемых исполнительными органами , а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно , государственное управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность , не противопоставляется реализации исполнительной власти , понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти”¹ С этой формулировкой я не могу согласиться. Очевидно , что автор отождествил государственное управление с исполнительно-распорядительной деятельностью. Моя позиция основывается на особенности построения высших органов государственной власти в Российской Федерации. Так Президентом России в своём лице объединены функции главы государства и высшего должностного лица исполнительной ветви власти. В то время как высшей исполнительной властью должен обладать руководитель Правительства – собственно исполнительного органа. Поэтому, при анализе указанной формулировки на утверждение - “государственное управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность” , возникает вопрос : по отношению к чему эта деятельность осуществляется ? Я думаю , государственное управление фактически должно противопоставляться деятельности субъектов административной власти , так как объектом управляющего воздействия в первом случае будут сами органы исполнительной власти , а во втором , граждане и иные субъекты отнесённые законом в сферу властно-распорядительного влияния административных органов.

Кроме этого Козлов Ю.М. указывал , что власть является сущностным выражением исполнительной деятельности , её функциональной направленности и компетенционной определённости , то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению , которое всегда характеризовалась как определённый вид государственно-властной деятельности.¹