САХАЛИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра трудового гражданского

и административного права

СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Дипломная работа студента 6-го курса 3-й группы заочного отделения Афанасьева Сергея Сергеевича

Холмск , Советская 125-А , кв. 11

Научный руководитель :

кандидат юридических наук, доцент Перфильев В.П.

Южно-Сахалинск

2002

План :

Введение. …………………………………………………………………………. Стр. 3

Глава 1. Понятие государственного управления , соотношение исполнительной власти с государственным управлением……………………………………………………Стр. 4-18

Глава 2. Общее понятие законности. Понятие способов обеспечения законности в государственном управлении………………………………………………..…….Стр. 19-29

Глава 3. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении………… …….……………………………………………………………………………….…Стр. 30-47

Глава 4. Контрольно-надзорная деятельность органов административной власти. Проблема определения данной правовой категории…………………………….Стр. 48-73

Глава 5. Надзор органов прокуратуры ……………………… ………………...Стр. 74-83

Заключение…………………………………………………………………………Стр. 84-86

Список использованной литературы …………………………………………...Стр. 87-90

Введение.

В первой главе работы необходимо определить понятие государственного управления с тех позиций , которые содержатся и работах таких авторов как профессора Бахрах Д.Н., Козлов Ю.М. , Атаманчук Г.В. , а также с учётом принятых естественной практикой понятий и терминологии , раскрывающих суть таких правовых категорий как управление и государственное управление. Далее необходимо сравнить государственное управление с деятельностью органов административной власти исходя их характера и сути этих двух правовых явлений. Здесь же необходимо определить значение наличия управляющего воздействия и его достаточности , сочетания собственно управления и контроля за ним, основных условий существования механизмов эффективного обеспечения законности в государственном управлении и административной деятельности государственных органов.

Во второй главе работы необходимо будет сформулировать общее понятие законности а также понятие системы способов обеспечения законности в государственном управлении применительно к тем понятиям , которые рассмотрены в первой главе.

Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении будут рассмотрены мною в третьей главе. Там же я должен определить общее соотношение таких видов правовой деятельности как надзор и контроль.

В четвёртой необходимо раскрыть сущность деятельности органов административной власти. По основным отличительным признакам необходимо сравнить этот вид деятельности с надзором и контролем. На основе различных точек зрения и анализа действующего законодательства необходимо определить к какому виду деятельности относится контрольно-надзорная деятельность органов административной власти.

В пятой главе рассматривается как вид государственно-управленческой деятельности надзор органов прокуратуры , там же необходимо определить место и роль этого надзора в обществе.

Глава 1. Понятие государственного управления , соотношение исполнительной власти с государственным управлением.

Термин “управление” происходит от латинского слова “администрация” и в буквальном смысле означает деятельность по руководству чем либо¹. Практическое употребление этого термина очень разнообразно и зависит с позиций какой науки он рассматривается. Но для выявления определённых закономерностей и исследования происходящих явлений (процессов) необходимо определить тот базис , который мог быть относительно универсальным. В философском энциклопедическом словаре дано следующее определение управления : “Управление это – элемент , функция организованных систем различной природы , обеспечивающая сохранение их определённой структуры , поддержание режима деятельности , реализацию программы , цели деятельности”² Приводя выдержку из философского энциклопедического словаря об определении управления профессор Козлов Ю.М. в своей монографии выделяет “…содержательный подход , позволяющий осмыслить управление с чётко выраженных функциональных позиций.”³ В той же книге Козлов Ю.М. предлагает осмыслить сущность управления с позиций науки кибернетики , далее он пишет : “С помощью её (кибернетики – курсив мой) категорий появляется возможность найти те принципиально единые позиции , которые отсутствуют в различных вариантах “ведомственного” подхода к пониманию сущности управления. Именно кибернетика наиболее последовательно выражает позиции , по крайней мере в основном. И способствует этому то обстоятельство , что кибернетика имеет своим непосредственным объектом процесс управления как таковой , причём в его абстрактном понимании , без учёта особенностей , присущих участникам этого процесса. Научная абстракция в данном случае и позволяет найти общее понятие управления , которое может подвергаться известной модификации в интересах наиболее полного отражения соответствующих особенностей”¹. Такой подход , на мой взгляд наиболее верен , так как в любом понятии или явлении имеется основа , познав которую можно далее строить своё исследование. Спорным является , в этой связи, неприятие постулатов кибернетики профессором Атаманчуком Г.В. , считавшим , что эта наука наоборот даёт расширенное понятие управления. “Вместе с тем расширение понятия “управление” , подведения под него стихийного действия природных и социальных сил , а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому , что оно начало терять свой собственный смысл , стало употребляться для обозначения явлений , отношений и процессов , где , в общем-то , отсутствует сознательное начало , момент непременной связи управления с человеком. … Поэтому управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда , когда в каких либо взаимосвязях , отношениях, явлениях , процессах присутствует сознательное начало , интерес и знания , цели и воля, энргия и действия человека.”² - писал Атаманчук Г.В. Забегая вперёд , нельзя не учитывать , что управление как вид деятельности в любом случае может осуществляться человеком , более того , любая деятельность людей несёт в себе сознательное начало , но если рассматривать управление с точки зрения воздействия на управляемый объект , то чаще всего , сознательное начало здесь отсутствует , или играет далеко не главную роль.

Кибернетика привлекла внимание к самому подходу при анализе управления и всех связанных с ним категорий , предложив искать основы для понимания его действительной сути в целостных системах , в механизме внутреннего взаимодействия составляющих их элементов. Целостные системы – это совокупность компонентов , взаимодействие которых порождает новые качества , не присущие её образующим.³ Либо , система есть совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов , составляющих единое целое и развивающихся в соответствии с заданными целями , общими для всех этих элементов ; это есть определённая целостность (единство) , существующая за счёт внутреннего взаимодействия , связей между образующими её элементами.¹ С позиций кибернетики любая целостная система обладает таким качеством , как самоуправляемость, что говорит о наличии процессов управления в самой системе. В то же время , в любой самоуправляемой системе необходимо выделять две подсистемы – управляющая и управляемая. В таком понимании , - писал Козлов Ю.М.,- система характеризуется постоянным взаимодействием между этими подсистемами , а само управление есть процесс взаимодействия подсистем , обозначенных в качестве объекта и субъекта управления.² Там же автор указывал на наличие взаимодействия не только элементов в самой системе но и между системами. А некоторые системы могут являться частью систем высшего порядка. Таким образом , очевидно , что определять любую рассматриваемую в её закономерностях систему можно по общим определённым параметрам и свойствам , свойственным группе элементов системы. Так , как вид системы можно выделить государство (определив его как совокупность элементов с едиными целями , задачами , принципами и др.) и внутри него другую систему – система органов внутренних дел. Но не может быть системой сам объект , система это всегда множество объектов , в которых выделяются взаимосвязи. Так через призму управления не может рассматриваться как система сам человек , хотя , в некоторой степени , и его можно представить как совокупность взаимодействующих частей , а сам он наделён функцией самоуправления. Применительно к теме работы исследованию подвержены те системы , которые состоят из общности людей и служащих им вещей (объектов социального характера).

Как сама система , так и её части выполняют определённые функции. Чтобы система на определённом отрезке времени сохраняла свою устойчивость необходимо чтобы все внутренние взаимодействия в общей совокупности приводили систему к достижению тех целей для которых она существует . Кроме этого , необходимо чтобы внутренние взаимодействия осуществлялись должным образом. То есть при существовании системы необходимо добиться не только единовременного достижения какой то цели , но задачи постоянного и регулярного достижения целей при условии сохранения существования системы (динамического равновесия). Суть управления в кибернетическом смысле сводится по существу к воздействию , цель которого – упорядочение соответствующей системы. Такое взаимодействие называется целенаправленным или упорядочивающим.

Управление , соответственно , понимается как процесс целенаправленного воздействия на систему , в результате которого достигаются её упорядоченность и развитие в соответствии с поставленными перед ней общими целями.¹ Управляющее воздействие всегда реализуется в связях между субъектом и объектом управления. При этом управление осуществляется субъектом через подчинение ему объекта управления. Такое подчинение осуществляется использованием управленческих команд. Каждую управленческую команду можно разделить на две составляющие , во-первых , это информационная составляющая , во-вторых , волевая . При взаимодействии субъекта и объекта управления происходит обмен информацией , когда на управленческую команду от объекта управления поступают сигналы обратной связи . Эти сигналы содержат в себе данные о выполнении управляющего воздействия. Обмен информацией , протекающий в том и другом направлении , способствует достижению целей управления , обеспечивает устойчивость и упорядоченность системы.

Таким образом , можно сделать вывод , что там где есть система с определёнными целями и задачами есть и управляющее воздействие. И наоборот , там где есть управляющее воздействие наличествует система.

В целях достижения результатов по настоящей работе в дальнейшем я буду рассматривать в качестве предмета исследования только те системы , в которых основную роль играет социум (совокупность людей) и связанные с ним понятия. Самоуправляемость систем весьма условна в силу межсистемных связей , в большей степени это относится к организованным группам людей , замкнутым в координатах таких понятий как коллектив, государство , общество. Но если государство есть высшая форма организации общества почему сознательное начало в его управлении не привело к предотвращению распада систем ранее существовавших государств ? Исторические факты исчезновения государств показывают , что даже при наличии осознанного воздействия на организованную группу людей (общество или государство) нельзя не учитывать закономерности не поддающиеся изменению человеком с помощью своего сознания и лежащие за гранью его власти. Например, собственное подсознание находится вне власти человека . Общим для всех людей является свойство ставить личные насущные интересы превыше интересов общества. Необходимость добровольно следовать принципам свойственным государству в целом осознаётся единицами. Социальное неравенство , обусловленное физиологическим различием , сочетаясь с нарушениями равновесия между потребностями и допустимыми возможностями их удовлетворить , приводит к возникновению внутрисистемных конфликтов. Когда конфликты приобретают разрушительную динамику отсутствие регулирующего воздействия (управления) приводит к разрушению системы , как совокупности элементов с определёнными качествами. То есть даже осознанное воздействие может вывести систему из равновесия если оно не служит её целям и задачам. Такое же влияние могут оказывать на деятельность государства явления природных сил , осознаваемые человеком но не поддающиеся управлению. Поэтому в любой системе подлежат учёту не только результаты осознанного воздействия но и влияние на людей случайных факторов и явлений.

Отдельно необходимо остановиться на волевом моменте в управлении. Выделяя два объекта управления , видно что добиться результата при их взаимодействии можно только тогда , когда есть уверенность о безусловном осознании и выполнении переданной команды. В противном случае система не будет иметь устойчивости. Ведь при наличии ряда не выполненных действий (функций) нельзя гарантировать , что будет достигнута общая цель (реализована общая функция). “Наиболее близким , адекватным , отвечающим сущности управления является его определение посредством термина “воздействие” , который указывает на главное в управлении – момент влияния на сознание , поведение и деятельность людей”¹ - писал Атаманчук Г.В. Рассматривая управление через призму взаимодействия людей нельзя не согласиться с выделением главного момента – влияния , как способа достижения цели управления , когда , собственно , воздействие может сводиться и к процессу загара под лучами солнечного света. Далее Атаманчук Г.В. пишет , что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания , мысль и воля человека. … управляющее воздействие необходимо должно содержать в себе момент целеполагания². Таким образом , управление в конечном итоге сводится к господству одного человека над группой других людей , способности добиваться того , чтобы группа выполняла то что осознал , задумал и сформулировал в виде цели управленец (группа управленцев). Данный вывод подтверждает определение , сформулированное М.Вебером.