33268 (Роль и место унитарных предприятий в российском законодательстве), страница 7

Согласно ст.2 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, поскольку собственники непосредственно управлять имуществом не могут. Данные органы действуют от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» ⁹² полномочия собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия возложены на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество РФ) за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства.

Собственник унитарного предприятия не является его представителем, так как он не совершает сделки от имени предприятия, это делает руководитель предприятия.

В отличие от учредителей юридических лиц других организационно-правовых форм, собственник имущества унитарного предприятия не утрачивает права собственности на имущество унитарного предприятия после его создания.

Статья 20 Закона определяет полномочия собственника имущества унитарного предприятия, которые он осуществляет в отношении данного предприятия. Аналогичные по содержанию статьи имеются в ГК РФ - ст.295 "Права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении", ст.296 "Право оперативного управления".

Перечень полномочий собственника имущества унитарных предприятий, указанный в ст. 20 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не является исчерпывающим, что следует из вышеуказанной статьи⁹³. Вместе с тем, как это часто бывает, когда термин четко не определен, возникает вопрос о том, что понимать под законодательством Российской Федерации. Большинство юристов склоняются к мнению, что речь идет исключительно о федеральном законодательстве и, следовательно, органы власти субъектов РФ и муниципальных образований, путем принятия собственных нормативных актов, не могут устанавливать дополнительные права и обязанности собственников имущества унитарных предприятий.

В целом можно сказать, что поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже ограничен в правах в отношении этого имущества. Не допускается вмешательства собственника в оперативную деятельность предприятия.

Вместе с тем собственник наделен полномочиями по управлению имуществом унитарного предприятия, о чем прямо говорится в главе 4 Закона о государственных и муниципальных предприятиях.

Деление полномочий собственника имущества унитарного предприятия на права, связанные с управлением предприятием, и права в отношении имущества предприятия, можно найти, например, в работе К.П. Кряжевских⁹⁴.

Необходимо разграничивать права в отношении имущества предприятия и ограничения правомочий предприятия по распоряжению имуществом: «между ними имеется тесная связь: нарушение ограничений по распоряжению недвижимостью влечет возможность реализации прав собственника по реорганизации и ликвидации предприятия или смене руководителя».

Вопрос о содержании деятельности, именуемой управлением собственностью публично-правовых образований, вызывает споры в юридической литературе и практике правоприменения.

По мнению Д.М. Генкина, «неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом» ⁹⁵. Подобного мнения придерживается Е.А. Суханов: «Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности» ⁹⁶.

Что касается определений управления, данных в нормативных актах, то в целом можно сделать вывод о том, что законодатель также исходит из того, что управление входит в триаду полномочий собственника.

Например, согласно пп. «г» п.2 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314⁹⁷ под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Федеральные министерства не вправе осуществлять функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральные службы по надзору не вправе управлять государственным имуществом во всех случаях. Таким образом, функции по управлению государственным имуществом осуществляют федеральные службы (в отдельных случаях) и федеральные агентства.

Если обозначить проблему управления имуществом унитарных предприятий в целом, то она будет заключаться в большом количестве органов, регулирующих деятельность унитарных предприятий.

В свое время Н.И. Косякова обратила внимание на то, что не регламентирован должным образом порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий⁹⁸.

Контроль за деятельностью предприятия осуществляет создавший его собственник. Руководитель предприятия является единственным органом унитарного предприятия (ст.21 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» ⁹⁹), который выполняет заданные собственником параметры деятельности предприятия. Образование иных исполнительных органов в унитарном предприятии ни Гражданским кодексом РФ¹⁰⁰, ни Законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не предусмотрено, допускается лишь создание совещательных органов (п.4 ст.21). Возможно, что возврат к существовавшей структуре управления трестом способствовал бы более эффективному функционированию унитарных предприятий, более оперативному выполнению поставленных перед ним задач. Попробуем разобраться в этом вопросе. С одной стороны, собственнику экономически выгоднее содержать только руководителя унитарного предприятия, который бы разрешал многочисленные вопросы, связанные с функционированием предприятия. Кроме того, в юридических лицах иных организационно-правовых форм создание некоторых органов направлено на защиту участников данных юридических лиц. В унитарных предприятиях необходимость в этом практически отсутствует, поскольку его единственным участником является собственник имущества, интересы которого лучше, чем он сам никто не защитит. Многие вопросы помогают решить руководителю предприятия его заместители. С другой стороны, наличие иных органов в унитарном предприятии могло дать собственнику дополнительные возможности контроля за деятельностью руководителя предприятия, позволить отстраниться собственнику от принятия некоторых вопросов, возможно, даже ускорить этот процесс. Однако, представляется, что подобные механизмы контроля в условиях почти тотального согласования сделок могут лишь оказаться дополнительной финансовой нагрузкой для собственника имущества предприятия и, кроме того, еще более замедлить процесс принятия конкретных решений унитарным предприятием там, где окончательное решение принимает собственник. В связи с этим, необходимо проанализировать оперативность принятия решения по сделкам, требующим согласия собственника, и решить, каким образом дополнительно созданные в предприятии органы могут ускорить процесс принятия решений, насколько данное нововведение будет финансово обоснованно, можно ли будет говорить о большей подконтрольности руководителя предприятия и не возникнет ли новая проблема в виде подконтрольности дополнительно созданных органов собственнику имущества предприятия.

Обязанности собственника имущества унитарного предприятия подробно указаны в Распоряжении Минимущества РФ от 11 декабря 2003 г. № 6946-р "Об утверждении Примерного трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия"¹⁰¹, а также в иных подзаконных актах.

Собственник имущества унитарного предприятия не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность руководителя, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Что касается особенностей полномочий собственника в отношении имущества казенного предприятия, то они предусмотрены в ч.2 ст.296 ГК.

Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено (ч.5 ст.20), что правомочия собственника имущества унитарного предприятия не могут быть переданы иному собственнику в лице РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Речь идет о делегировании полномочий, а не изменении статуса имущества унитарного предприятия путем передачи имущества из одной собственности в другую.

Собственник имущества унитарного предприятия вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения (п.4 ст.20 Закона), что согласуется со ст.301 ГК РФ, в соответствии с которой собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения (виндикационный иск).

Указание на данный способ защиты нарушенных интересов собственником имущества унитарного предприятия порождает вопрос о правомерности предъявления иных исков со стороны такого собственника. Скорее всего, законодатель таким образом решил подчеркнуть право собственника на предъявление виндикационного иска. Ведь правовых оснований для запрета на предъявление исков, предусмотренных гл.20 ГК РФ, пока нет.

На сегодняшний день можно с большой степенью уверенности утверждать, что проблема изъятия имущества унитарного предприятия является актуальной и не решенной.

Причем причиной неоднозначности данного вопроса является его недостаточное правовое регулирование. Дело в том, что в отношении казенных предприятий законодатель установил основания изъятия, в то время как в отношении унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, эта проблема осталась открытой и подтверждением тому является многочисленная и неоднозначная судебная практика.

Остановимся сначала на вопросе изъятия имущества казенного предприятия. В данном случае основания такого изъятия установлены в п.2 ст.296 ГК РФ, в соответствии с которой собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Причем, что понимать под излишним, неиспользуемым имуществом в Гражданском кодексе, в ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» ничего не сказано, поэтому приходится делать выводы о том, является ли имущество излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению, на основании подзаконных актов и судебной практики и т.д. Так, согласно Указу Президента РФ от 18 октября 2002 г. № 1205 "О высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении некоторых органов, учреждений и предприятий"¹⁰² к излишнему, неиспользуемому имуществу можно относить морально устаревшее, не нашедшее применения, снятое с эксплуатации имущество. Интересным также представляется судебное решение об изъятии имущества собственником, признавшим его неиспользуемым. Так, на основании акта проверки порядка использования и технического состояния федерального имущества собственником было вынесено решение об изъятии имущества в связи с его неиспользованием унитарным предприятием. Предприятие подало иск, в обоснование которого привело доводы о том, что имущество находилось в пользовании иных лиц. Суд, оценив доводы сторон, установил, что если имущество не использовалось по не зависящим от предприятия причинам, то оно вправе доказывать незаконность решения собственника об изъятии имущества; акт проверки порядка использования и технического состояния федерального недвижимого имущества в этом случае не мог являться надлежащим доказательством неиспользования казенным предприятием указанного помещения¹⁰³.

Как следует из п.2 ст.296 ГК РФ изъятие имущества при наличии оснований для изъятия имущества казенного предприятия из оперативного управления не является обязанностью собственника. Следовательно, даже при выявлении у казенного предприятия излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества принятие соответствующего решения зависит от усмотрения собственника имущества¹⁰⁴.

Относительно необходимости учитывать мнение казенного предприятия при изъятии имущества в законодательстве ничего не сказано, да и вряд ли подобное положение будет серьезно воспринято, поскольку в данном случае речь идет о полномочии собственника по распоряжению имуществом. Тем не менее, закрепление в письменной форме согласия предприятия на изъятие имущества, указанного в п.2 ст.296 ГК РФ и совершенное, безусловно, без принуждения со стороны собственника, было бы доказательством правомерного изъятия имущества.

Что касается изъятия имущества унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, то в данном случае законодатель вообще не предусмотрел таких оснований. Точнее есть норма (ч.3 ст.299 ГК РФ) о возможности изъятия имущества предприятия, но не перечислены случаи такого изъятия в целом, основываясь на судебной практике можно выделить несколько групп оснований по изъятию имущества из хозяйственного ведения.