33198 (Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ)

32

СОДЕРЖАНИЕ

Список принятых сокращений

Введение

Глава 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления и их место в системе органов местного самоуправления

1.1 Понятие территориальных основ в системе местного самоуправления

1.2 Исторический опыт реформирования территориальной организации на местах

1.3 Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления

Глава 2. Реформирование территориальной организации местного самоуправления: проблемы и пути решения

2.1 Влияние реформирования территориальной организации местного самоуправления на обеспечение целостности и эффективности решения задач местного самоуправления. Типологизация муниципальных образований

2.2 Влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения

2.3 Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления

2.4 Проблемы реализации новых принципов территориальной организации в Тюменской области

Заключение

Список используемы источников и литературы

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

РФ - Российская Федерация

ФЗ - Федеральный закон

Федеральный закон № 131-ФЗ - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики.

Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ⁰ (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления.

К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальных основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблем территориальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования (в частности исследование понятийного аппарата, используемого при характеристике территориальной организации местного самоуправления, правового статуса муниципальных образований, проблем их отнесения к тем или иным типам), в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблем реализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Теоретико-методологические подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет и другие правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции Российской Федерации и российского законодательства. В последние годы проблемы территориальной организации местного самоуправления нашли свое отражение в научных работах А.С. Автономова, Р.В. Бабуна, В.А. Горожанина, Д.Г. Жаромских, А.А. Замотаева, Л.Е. Лаптевой, В.Н. Лексина, Э. Маркварта, А.М. Медведева, В.И. Михайлова, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранской, А.А. Саломаткина, А.А. Сергеева, М.С. Семеновой, В.А. Сивицкого, А.В. Томилова, В.Н. Фалькова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др.

Однако быстрое развитие законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в особенности в современной ситуации его реформирования, приводит к некоторому отставанию правовой теории. Коренное изменение территориальных основ местного самоуправления в России делает необходимым пересмотр отдельных взглядов. Интерес к проблемам, анализируемым в выпускной квалификационной работе, в значительной степени продиктован недостаточной, с точки зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения проблем, возникших в ходе реализации реформы территориальной организации местного самоуправления. Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. В частности, в выпускной квалификационной работе проводится анализ взаимосвязей и взаимозависимостей территориальных основ с иными институтами местного самоуправления, исследуется сущность и развитие понятий, характеризующих объективированные формы территориальной организации муниципальной власти, обобщается отечественный исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах, исследуются проблемы развития и реализации российского законодательства, регулирующего территориальные основы местного самоуправления.

Целью выпускной квалификационной работы является определение тенденций развития территориальных основ местного самоуправления и анализ их влияния на развитие отдельных правовых институтов, выявление возникающих теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по их решению. Для выполнения поставленной цели, при подготовке выпускной квалификационной работе необходимо решение следующих задач:

- проанализировать место территориальных основ в системе основ местного самоуправления, а также выявить теоретико-правовые и методологические проблемы, связанные с пониманием сущности территориальной организации местного самоуправления;

- установить взаимосвязи и взаимозависимости территориальных основ местного самоуправления с важнейшими муниципально-правовыми институтами;

- исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих территориальную организацию муниципальной власти и установить закономерности их развития;

- исследовать исторический опыт территориальной организации местного управления и самоуправления в России и соотнести его с осуществляемым реформированием территориальной организации местного самоуправления;

- определить возможности влияния реформирования территориальной организации местного самоуправления на обеспечение целостного и эффективного решения задач местного самоуправления; выявить, проанализировать и усовершенствовать типологизацию муниципальных образований и разработать предложения по оптимизации отнесения муниципальных образований к тому или иному типу;

- проанализировать влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе на дифференциацию вопросов местного значения и на оптимизацию передачи муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, выработать предложения по этим вопросам;

- определить соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, их влияние друг на друга и на комплексную реализацию государственной политики;

- проанализировать проблемы реализации правовых норм Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, выявить закономерности их возникновения, а также исследовать возможные способы их разрешения;

- предложить практические рекомендации по устранению проблем реализации законодательства, регулирующего территориальную организацию местного самоуправления.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших проблемы территориальной организации местного управления и самоуправления.

В качестве объекта в выпускной квалификационной работе выступают совокупность правоотношений, складывающихся в процессе реализации общих принципов организации местного самоуправления в сфере правового регулирования реформирования его территориальных основ.

Предметом выпускной квалификационной работы являются нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, в частности, процессы реформирования территориальных основ местного самоуправления в современный период.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован ряд важных теоретических аспектов института территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации. Предпринята попытка определить влияние территориальных основ местного самоуправления на процесс правового регулирования местного самоуправления, проанализированы проблемы, связанные с реформированием территориальной организации местного самоуправления.

В выпускной квалификационной работе излагается видение путей решения имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как в правовых актах, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, так и в правоприменительной деятельности. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.

ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПАРВЛЕНИЯ

1.1 Понятие территориальных основ в системе местного самоуправления

За время, прошедшее с момента закрепления института местного самоуправления, его система неоднократно претерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место занимает проблема совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Это связано с тем, что институт территориальных основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной организации местного самоуправления предопределяют возникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового регулирования общих принципов его организации. Существует несколько подходов к определению понятия «основы местного самоуправления». Одни ученые определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве⁰. Такое понимание основ местного самоуправления базируется на формально-юридическом анализе рассматриваемого понятия. Другие ученые определяют основы местного самоуправления как совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления⁰. Такое понимание является более широким и предполагает не только формально-юридический, но и политологический подход к определению рассматриваемого понятия. Однако в целях настоящего диссертационного исследования представляется правильным рассматривать основы местного самоуправления с различных позиций, позволяющих определить роль и место, занимаемое территориальными основами местного самоуправления в ходе комплексного анализа.