32859 (Прокурорский надзор и ведомственный контроль за законностью отказа в возбуждении уголовного дела), страница 5

Заявителю и прокурору копия постановления должна быть направлена в течение 24 часов с момента его вынесения. Причем моментом вынесения постановления признается тот час, когда следователь (дознаватель и др.) подписал постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

Законодатель возложил на следователя (дознавателя и др.) обязанность направить (а не передать, не вручить и т.п.) прокурору и заявителю копию рассматриваемого постановления. Соответственно требования закона будут выполнены и в том случае, когда в течение 24 часов с момента вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела у прокурора и (или) у заявителя не будет копии данного документа. Главное, чтобы в указанные сроки копии постановления им были направлены.

В литературе высказано мнение, согласно которому «прокурору следует направлять не только копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, но и все материалы проверки сообщения о преступлении».⁴² Может быть, исполнение данной рекомендации в какой-то мере и может соответствовать полномочиям прокурора проверять исполнение требований закона о разрешении сообщений о преступлении. Тем не менее законодатель не возлагал на должностное лицо, вынесшее постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, обязанности направлять прокурору материалы проверки заявления (сообщения) о преступлении. Такие материалы должны быть переданы (направлены) прокурору только в случае поступления от него соответствующего требования.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 года № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» ⁴³ признан неконституционным отказ в предоставлении гражданину для ознакомления материалов проверки, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов. Данное положение может быть распространено и на отказ в представлении заявителю или иному лицу, чьи интересы затронуты вынесением постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, материалов проверки заявления (сообщения) о преступлении.

Поэтому мы полностью согласны с точкой зрения Т.Н. Москальковой, которая считает, что «лица, чьи права и свободы затрагиваются решением об отказе в возбуждении уголовного дела, имеют право на ознакомление с материалами проверки, проведенной по заявлению или сообщению о преступлении, на основании которых было вынесено решение».⁴⁴ Заслуживает одобрения и позиция К.Б. Калиновского, который полагает, что копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела «должна быть направлена пострадавшему, даже если он не является заявителем (п. 13 ч. 2 ст. 42 УПК); лицу, в отношении которого было подано заявление; лицу, в отношении которого в постановлении сделаны неблагоприятные для него выводы (например, виновность в административном правонарушении)».⁴⁵

Часть 4 статьи 148 УПК РФ наделяет заявителя правом получить копию вынесенного по его заявлению постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и узнать о предоставленной ему возможности обжаловать данное постановление, а также порядок обжалования.

Заявитель имеется не в каждом уголовном процессе. Если заявителя нет, то орган предварительного расследования (соответствующее должностное лицо) может направить копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела только прокурору. Пока еще прямо законодателем на него не возлагается обязанности уведомлять кого-либо еще о принятом в порядке ст. 148 УПК РФ решении. В этой связи необходимо определиться с понятием «заявитель».

Законодатель не разъясняет содержания понятия «заявитель». Наверное, поэтому Калиновский К.Б. к числу таковых относит также лицо, явившееся с повинной.⁴⁶ Думается, что такое широкое толкование рассматриваемого понятия не вполне оправданно. Законодатель нигде в УПК РФ лицо, обратившееся в компетентный орган или к должностному лицу с явкой с повинной, не называет заявителем. Напротив, данным термином постоянно именуется лицо, обратившееся в орган предварительного расследования или к мировому судье с заявлением о преступлении. Поэтому представляется более последовательным использование понятия «заявитель» применительно к пострадавшему (очевидцу и т.п.), от которого поступило заявление о преступлении, и соответственно неупотребление понятия «заявитель» применительно к лицу, явившемуся с повинной.

Правом получить копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (узнать о своем праве и порядок обжалования) обладает любой заявитель. Это право предоставлено как заявителю, который обратился в орган дознания, к дознавателю, следователю, руководителю или члену следственной группы, начальнику следственного отдела или прокурору непосредственно, так и лицу, отправившему заявление о преступлении по почте, нарочным и т.п.

1.3. Незаконный отказ в возбуждении уголовного дела – грубое нарушение законности в уголовном судопроизводстве

Незаконные отказы в возбуждении уголовного дела являются грубыми нарушениями прав граждан.

Именно поэтому совместный Приказ Генерального прокурора и Министра внутренних дел Российской Федерации № 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела» от 16 мая 2005 г.,⁴⁷ чрезвычайный по своей сути, без преувеличения произвел революцию в надзоре за рассмотрением сообщений о преступлениях, а эффект значительно вышел за рамки установленной им новеллы.

Процедура утверждения прокурорами решений об отказе в возбуждении уголовного дела органично вписалась в уголовно-процессуальную деятельность. В этом смысле характерно, что не только граждане, но и некоторые адвокаты в своих жалобах отсутствие подписи прокурора на «старых» решениях об отказе в возбуждении уголовного дела стали воспринимать как «нарушение требований УПК».

Тем не менее юридическое значение акта утверждения прокурором такого постановления остается не вполне ясным: решение лица, проводившего проверку, к этому времени уже действует в полной мере. В частности, перестали течь сроки, отведенные законом для проверки, уведомлен заявитель, а преступление (если оно имело место) перешло в разряд укрытых. Но и следователь (дознаватель), и начальник органа внутренних дел теперь, хоть и несут персональную ответственность за свои решения, подразумевают некоторую их неокончательность: есть еще прокурор, который может не согласиться с их оценкой собранных материалов.

В первое время исполнения Приказа доходило до того, что милицейский начальник, испытывая сомнения, утверждал постановления «на карандаш» и отправлял исполнителя в прокуратуру, чтобы решение утвердил прокурор, а после этого свою резолюцию обводил чернилами. Это, конечно, быстро и без усилий исправленный курьез, но он отчетливо характеризует растерянность некоторых руководителей органов внутренних дел. Принципиальное же значение этот вопрос приобретает при расследовании преступлений должностных лиц, укрывших преступления от учета, когда на первое место выходит доказывание субъективной стороны деяния.

Однако гораздо более глубокие изменения коснулись не теории уголовного процесса и даже не спроса с сотрудников милиции и прокуроров, а самой методологии подходов к распутыванию гордиева узла правоохранительной работы – полноты учета преступлений. Обеспечить исполнение Приказа № 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела» от 16 мая 2005 г. старыми средствами оказалось невозможно.

Сейчас уже уверенно можно говорить, что реализация новых полномочий прокурора способствует укреплению законности, а укрытие преступлений сотрудниками милиции перестало существовать как массовое явление.

Наиболее очевидно это отразилось на динамике преступности. В предыдущие годы организации надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях уделялось особое внимание, что сказывалось на постоянном росте числа регистрируемых преступлений, в основном – небольшой и средней тяжести.

Основной рост показывают преступления небольшой и средней тяжести – кражи, мошенничества и грабежи без квалифицирующих признаков, при этом наименее латентные из них – квартирные – остались на прежнем уровне. Вдвое больше выявлено преступлений «двойной превенции» и в сфере незаконного оборота наркотиков.

Барометром, чутко реагирующим на реальное состояние законности в данной сфере, часто оказывается количество и характер жалоб на незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, отказ в регистрации или в принятии заявления о преступлении. Анализ поступивших в органы прокуратуры подобных обращений граждан показал, что во многих крупных районах снижение составило от 20 до 50%, а в некоторых районах жалоб нет по два месяца и более.⁴⁸ При этом число преступлений, поставленных на учет прокурором, из месяца в месяц сокращается до уровня единичных фактов.

Основной причиной изменения ситуации, естественно, стало не само по себе изменение порядка утверждения решений органа дознания. Ведь закон предусматривал такое же направление постановлений прокурору в суточный срок, те же полномочия отменить решения, а ведомственные нормативные акты – обязанность проверять законность постановлений органа дознания. Гораздо важнее оказались меры, которыми прокурор обеспечивает соблюдение законности на всех стадиях рассмотрения сообщений о преступлениях до момента, когда он будет обязан дать оценку принятому решению. Именно в этом и реализуется механизм персональной ответственности за принятые решения.

Для решения задач, поставленных Генеральным прокурором России, потребовалось внести значительные коррективы в организацию работы. Постоянное отслеживание ситуации во всех городах и районах страны стало возможным благодаря ежемесячному мониторингу. Практически все статистические сведения, имеющие значение для работников прокуратуры, помещаются в ежемесячный бюллетень и доступны всем прокурорским работникам в обобщенном виде с разбивкой по районам. Сведения, полученные в ходе мониторинга, становятся поводом для заслушивания отчетов прокуроров и дачи им поручений, ориентиром при планировании выездов в районы.

Основным средством прокурорского надзора в данной сфере стали ежедневные проверки во всех органах внутренних дел поступивших за сутки сообщений о преступлениях. На практике это означает, что прокурорский работник начинает рабочий день в милиции и принимает отчет дежурной смены наряду с начальником ОВД, находится в гуще событий и на месте дает указания – о возбуждении уголовных дел при явных признаках преступления либо о скорейшем сборе дополнительных сведений, необходимых для принятия такого решения. Одновременно проверяется документация, где можно выявить сведения об укрытых преступлениях, в объеме, который ранее рекомендовалось проверять в ходе ежемесячных комплексных проверок.

Такая система работы должна в принципе исключать проволочки в возбуждении дел, с поправкой на сложность проверки или недостаток профессионализма прокурора.

Значительного внимания требуют материалы, по которым нельзя принять решение немедленно. Для этих случаев предусмотрен следующий этап прокурорского надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях – изучение материалов в процессе проверки. Целесообразно оказалось такую промежуточную проверку проводить в среднем через неделю после регистрации сообщения, т.е. уже после изучения соответствующим начальником при продлении срока проверки, но имея в запасе время для дачи и исполнения указаний.

Наиболее удобным способом их учета и контроля исполнения стало заведение карточки указаний в каждом материале: становится заметной рука как руководителей органа милиции, так и прокурора, да и движение самого материала предстает в наглядной форме. Как правило, такая проверка проводится прямо в милиции (обычно после разбора суточных материалов), иначе само движение материалов в прокуратуру и обратно создает проблему. Чтобы материалы не «терялись», ведется их учет по КУСП органа внутренних дел. Докладывают не исполнители, а начальники структурных подразделений, что и дисциплинирует, и не отрывает людей от работы.

В подавляющем большинстве случаев на этом этапе судьба материала уже окончательно определяется, и на стадии утверждения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор видит материал уже в третий раз, поэтому принятые решения практически не отменяются.

Отдельный вопрос – своевременность представления в прокуратуру «отказных» материалов. При существующем уровне организации работы за 24 часа руководители ОВД далеко не все материалы успевают проверить с должным вниманием. Некоторые, оказавшись неготовыми работать в изменившихся условиях, предпочитают лучше нарушить срок, чем утвердить непроверенные решения и представить их прокурору: каждый знает, что может последовать строгое взыскание.

Нарушение Приказа в части соблюдения сроков представления материалов постоянно фигурирует в представлениях прокуроров. Во многом это сняло остроту ситуации, подобные недостатки перестали носить массовый характер.

В свою очередь, прокурорам не всегда удается утвердить решение об отказе в возбуждении уголовного дела в 24-часовой срок. Так, нередко возникает необходимость побеседовать с лицами, фигурирующими в материале, что не всегда возможно сделать за сутки. Порой требуется провести другие проверочные действия. Однако свести эти нарушения к минимуму помогло изучение материалов в ходе проверки: свои сомнения прокуроры устраняют в основном еще до принятия решения.

Кроме того, на выявление незарегистрированных преступлений ориентированы и те прокурорские работники, в обязанности которых не входит надзор за рассмотрением сообщений о преступлениях. Они выявляют преступления в сфере трудовых отношений и занятости населения, предпринимательской деятельности и миграции, посягательства на личную и половую неприкосновенность несовершеннолетних и здоровье населения и др.

Оценить эффективность работы прокуроров позволяет динамика числа зарегистрированных сообщений о преступлениях: в 2005 г. их поступило на 15 тыс. больше, чем в 2004 г.⁴⁹

Преемственность надзора из-за временного отсутствия работников, кадровых изменений обеспечивается методикой проверок, рекомендованной районным прокурорам. Она основана на выработке четкой системы, алгоритма работы и соответствующей ему формы отчетности, что позволяет контролировать качество и полноту проводимых новым работником мероприятий. Поэтому не возникает сложностей в адаптации, в первый же день исполнения обязанностей по надзору за рассмотрением сообщений о преступлениях работник наглядно представляет, как организована эта деятельность, а ее отдельные направления не остаются в тени. Прокурору района это позволяет в любой момент проверить и поправить работу сотрудника.

Такой подход позволяет и аппарату оценивать деятельность прокуратур районного звена за любой период времени, оперативно и без ущерба для нормальной работы получать и использовать в работе «нестандартные» статистические сведения (например, о количестве опрошенных сотрудниками прокуратуры и руководителями РОВД лиц, изменивших первоначальные показания, и т.п.).

Конечно, состояние законности при регистрации и разрешении сообщений о преступлениях еще далеко от желаемого, встречаются (и не так уж редко) факты нарушения закона. В этой связи значительные усилия прокуроров направлены на повышение ответственности руководителей ОВД и их подчиненных. По результатам рассмотрения 228 представлений в дисциплинарном порядке наказано 273 сотрудника милиции, в том числе 7 начальников ОВД и 50 их заместителей.⁵⁰

Мощным сдерживающим фактором оказалось возбуждение по фактам укрытия преступлений от учета 23 уголовных дел в отношении сотрудников милиции. Это «отрезвило» многих из тех, кто не осознавал последствий и общественной опасности укрытия преступлений.