32743 (Проблемы надзорного производства в России и пути их разрешения), страница 6

Отметим, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 5 февраля 2007 г. №2-П (п. 9.1) настаивал на системном изменении действующего законодательства о судоустройстве и гражданском судопроизводстве, касающегося надзорного производства в судах общей юрисдикции. Отмечалось, в частности, что в отличие от арбитражного процесса надзорное производство в судах общей юрисдикции может иметь место последовательно в трех судебно-надзорных инстанциях. В целом процесс надзорного обжалования – с учетом кумулятивного эффекта такого регулирования – может длиться в течение нескольких лет, что не согласуется с принципом правовой определенности и основанным на нем принципом стабильности судебных актов.

Полагаем, что Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. №330-ФЗ, внесший изменения в гл. 41 ГПК РФ, и последовавшие разъяснения к нему, вряд ли устраняют эту особенность, отмечаемую в решениях Европейского суда против России и в упомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. №2-П. Пересмотр по надзорным жалобам (представлениям) вступивших в законную силу судебных постановлений, осуществляемый неоднократно и в течение неопределенно длительного времени, ведет к неопределенности и нестабильности окончательных решений, что несовместимо с принципом правовой определенности, являющимся одним из основополагающих элементов верховенства права. В силу принципа правовой определенности надлежит исходить из того, что участники гражданских правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей.

Правило исчерпания как условие обращения к суду надзорной инстанции содержат оба процессуальных кодекса, однако различия здесь довольно значительны. предусматривает, что заявление или представление о пересмотре в порядке надзора судебного акта может быть подано в Высший Арбитражный Суд РФ, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта (ч. 3 ст. 292). В ГПК РФ предполагается исчерпание иных, установленных настоящим Кодексом способов обжалования судебного постановления до дня его вступления в законную силу. Таким образом, в акцент сделан именно на проверке судебного акта, в то время как ГПК РФ акцентируется на самом факте обжалования (которое, как известно, проверкой может и не завершиться). Кроме того, в конструкции ГПК РФ имеется в виду исчерпание возможностей судов второй инстанции, подразумевает и вторую, и третью (кассационную) инстанции.

Но если норма об исчерпании не является новшеством, то в ГПК РФ указанное правило появилось как реализация Постановления Конституционного суда РФ от 5 февраля 2007 г. №2-П, в котором было предписано законодателю установить обязательность апелляционного (кассационного) обжалования как условие, без которого невозможно далее обращаться в надзорную инстанцию. При этом, однако, законодатель не реализовал предписаний другого Постановления Конституционного Суда РФ – от 20 февраля 2006 г. №1-П о проверке конституционности ст. 336 ГПК РФ. В результате создаются препятствия для лиц, не участвовавших в деле. Им предоставили право надзорного обжалования (ч. 1 ст. 376), но права апелляционного (ст. 320) и кассационного (ст. 336) обжалования они по закону не имеют. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2006 г. содержит правовую позицию Конституционного Суда РФ о необходимости принятия кассационных жалоб от лиц, не участвовавших в деле, если по делу нет жалоб других лиц, и только для проверки факта непривлечения заинтересованного лица.

При внесении изменений в главу о надзорном производстве, при введении правила исчерпания законодатель не привел в соответствие с ним правила ст. 336 ГПК РФ, в связи с чем реализация новых правил затруднена. Отсутствие законодательного регулирования восполняется разъяснениями Верховного Суда РФ. В ситуации с подачей кассационной жалобы рекомендовано принимать ее у лиц, не привлеченных к участию в деле, в случае, когда обжалуемым судебным постановлением разрешен вопрос об их правах и обязанностях, поскольку отказом в принятии жалоб указанных лиц будет нарушено их конституционное право на судебную защиту (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 июня 2008 г. №12 «О применении судами норм ГПК РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции». В этом разъяснении Верховный Суд РФ расширяет сферу дозволительных действий по сравнению с тем, как ее обозначил Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ имел в виду ситуацию, когда лица, участвовавшие в деле, кассационную жалобу не подавали, и других способов возбудить кассационное производство, кроме как предоставить право обжалования лицу, не участвовавшему в деле, нет.

Верховный Суд РФ справедливо не связывает исчерпание с деятельностью по обжалованию только одного лица. Если дело рассматривалось в апелляционном или кассационном порядке, то судебные постановления по делу могут быть обжалованы в порядке надзора не только лицом, по жалобе которого дело проверялось судом второй инстанции, но и другим участвующим в деле лицом, не подававшим апелляционную или кассационную жалобу. Это положение относится и к лицам, не принимавшим участия в деле, чьи права и законные интересы нарушены вступившим в законную силу судебным постановлением (абз. 2 п. 3 Постановления Верховного Суда РФ от 12 февраля 2008 г. №2).

Надзорная жалоба и представление прокурора на судебные постановления, не прошедшие стадию апелляционного или кассационного обжалования, подлежат возвращению без рассмотрения по существу определением судьи на основании п. 5 ч. 1 ст. 379.1 ГПК РФ как поданные с нарушением правил подсудности, установленных ст. 377 ГПК РФ (абз. 3 п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 февраля 2008 г. №2). Вместе с тем правило исчерпания знает исключения. Так, подача надзорной жалобы на судебный приказ не предполагает предварительного исчерпания иных способов обжалования, поскольку они для судебного приказа и не предусмотрены. Анализ п. 5 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ дает основания для вывода о том, что без исчерпания кассационного способа обжалования можно обратиться в Президиум Верховного Суда РФ с надзорной жалобой или представлением на вступившие в законную силу решения и определения Верховного Суда РФ, принятые им по первой инстанции.

К вопросу об исчерпании в несколько иной подход. Как уже отмечено выше, акцент делается именно на проверку законности судебного акта, т.е. имеются в виду ситуации, когда проверка состоялась, а не ситуации, когда подавалась жалоба, но по какой-то причине пересмотр судебного акта не состоялся. Кроме того, система арбитражных судов построена иначе, апелляционное и кассационное обжалование представляют собой именно последовательное обжалование, причем кассационное – обжалование решений, вступивших в законную силу. Следует отметить также, что правило исчерпания существовало и в 1995 г.

Правила исчерпания по были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ задолго до того, как аналогичные правила появились в ГПК РФ. В Определении Конституционного Суда РФ от 14 января 2000 г. №3-О в отношении ч. 1 ст. 185 1995 г. было разъяснено, что в законе нет общего запрета для заинтересованных лиц обращаться с надзорными заявлениями в случае, если дело не рассматривалось в апелляционной или кассационной инстанциях. Речь идет о запрете обращения до того момента, пока начатое апелляционное или кассационное производство не будет завершено. При этом Конституционный Суд РФ ссылается на собственное Постановление от 2 февраля 1996 г. в отношении ст. ст. 371, 374, 384 УПК РФ. Поскольку в действующем норма ч. 3 ст. 292 сохраняет содержание ч. 1 ст. 185 прежнего, есть основания говорить о сохранении силы указанных решений Конституционного Суда РФ, поскольку их юридическая сила не может быть преодолена повторным принятием акта с таким же содержанием (ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Применять по аналогии нормы ГПК РФ и разъяснения Верховного Суда РФ по их применению тоже недопустимо – не предусматривает применения процессуальных норм по аналогии. Напротив, в мы находим подтверждение вывода о том, что исчерпание не является обязательным требованием проверки дела и в апелляционной, и в кассационной инстанциях. В ч. 6 ст. 299 установлено следующее: суд надзорной инстанции может направлять дело на рассмотрение в арбитражный суд кассационной инстанции при условии, что данный судебный акт не пересматривался в порядке кассационного производства. Причем применение данного правила связывается с отсутствием оснований для надзорного пересмотра, а не с самим фактом пропуска заявителем суда кассационной инстанции.

Соблюдение порядка подачи жалобы предполагает соблюдение требований к форме и содержанию обращения (в том числе и дополнительных, для определенных категорий лиц), а также соблюдение правил надзорной подсудности, поскольку обращение подается непосредственно в суд надзорной инстанции.

2.3 Этапы судебно-надзорной деятельности

Применительно к действующему процессуальному законодательству можно говорить о двух основных этапах судебно-надзорной деятельности:

1) Предварительный – цель которого решение вопроса о приемлемости пересмотра;

2) Рассмотрение дела с жалобой судом надзорной инстанции.

Если на первом этапе будет вынесено определение об отказе в передаче жалобы с делом в надзорный орган (ч. 2 ст. 381 ГПК РФ, ч. 8 ст. 299), надзорного пересмотра судебного акта не состоится, судебно-надзорная деятельность в этом случае ограничится проверкой приемлемости пересмотра.

Начало первому этапу должно открываться вынесением судебного акта о возбуждении надзорного производства. В ГПК РФ момент возбуждения надзорного производства не зафиксирован: ни в одной из норм гл. 41 не сказано о таком процессуальном действии, как принятие жалобы (представления) к производству, и последствиях такого действия. По смыслу этих норм получается, что самым первым определением в связи с поданной жалобой будет или определение о возвращении жалобы (ст. 379.1), или определение о передаче надзорной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции (об отказе в такой передаче) – ч. 2 ст. 381.

Нормы ГПК РФ не отвечают требованиям Европейского суда по правам человека, поскольку нигде не указано, что считать началом процедуры обжалования. Статья 377 оперирует понятием «жалоба подается», все прочие – понятием «жалоба изучается», «жалоба рассматривается». Когда произошло возбуждение дела в надзорной инстанции и кто уполномочен это сделать, неясно. При таких обстоятельствах невозможно сделать вывод о том, что выполнена одна из рекомендаций Европейского суда по правам человека – о начале производства самим заинтересованным лицом.

В соответствии со ст. ст. 380.1 и 381 ГПК РФ судья, получивший надзорную жалобу (представление прокурора), изучает ее по материалам, приложенным к ним, либо по материалам истребованного дела. Поскольку в ГПК РФ нет специальной нормы о принятии жалобы к производству и возбуждении надзорного производства, такой недостаток не позволяет говорить о жалобе – «принятая к производству», в полном соответствии со ст. ст. 379.1 и 381 это всего лишь невозвращенная жалоба. В ч. 2 ст. 381 судье не определены критерии для решения вопроса о передаче надзорной жалобы (представления) для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. Говорится о неких «основаниях для пересмотра судебных постановлений в порядке надзора», но нет хотя бы примерного перечня таких оснований. ГПК РФ не установил никаких критериев, в соответствии с которыми определялась бы необходимость такой передачи (ч. 2 ст. 381). Однако предполагается, что определение судьи должно быть мотивированным и содержать предложения судьи, вынесшего определение (п. п. 7 и 8 ч. 1 ст. 384 ГПК РФ).

Анализ ч. 1 ст. 381 ГПК РФ позволяет сделать вывод о том, что предварительные исследование и оценка поступившей жалобы могут производиться как при истребовании дела, так и без него (по усмотрению судьи). Между тем сложно предположить, чтобы мотивировка, требуемая по ст. 384, сложилась у судьи, изучавшего жалобу, но не знакомого с делом. В такой позиции законодателя кроются формализм и ущербность важного предварительного действия – предварительной оценки жалобы и материалов дела на предмет возможной судебной ошибки. Необходимо учесть и то, что в соответствии со ст. 385 ГПК РФ лица, участвующие в деле, получают именно определение о передаче дела и не имеют возможности представить отзыв или возражение.

За этапом возбуждения надзорного производства должен следовать этап, на котором компетентное должностное лицо решает вопрос о приемлемости жалобы (заявления, представления) и возможности передачи дела с жалобой для рассмотрения в судебном заседании. На этом этапе необходимы конкретные критерии для такой передачи, установленные законом, что позволяло бы говорить об эффективной системе обжалования и об отсутствии сугубо усмотренческого фактора. В ГПК РФ таких критериев не установлено. Прежняя редакция ч. 2 ст. 381 ГПК РФ упоминала о «сомнениях в законности» и «возможности отмены судебного постановления», что, во-первых, допускало произвольное толкование, а во-вторых, эти критерии относились только к решению вопроса об истребовании дела (первый этап), за которым и следовал рассматриваемый этап – решение вопроса о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Необходимо также отметить, что в ГПК РФ не проводилось четкого различия между понятиями «рассмотрение жалобы по существу» и «рассмотрение дела по существу» (ч. 2 ст. 382 и ст. 380). Новая редакция гл. 41 ГПК РФ из двух предварительных этапов делает один, исключая в качестве самостоятельного этапа истребование дела. Но, как и в прежней редакции, критерии приемлемости жалобы к пересмотру отсутствуют.

Право на обращение в суд надзорной инстанции с жалобой или представлением, предоставленное ст. 376 ГПК РФ, целый ряд процессуалистов правом в собственном смысле этого слова не признают. Так, А.Т. Боннер полагает, что этому праву не корреспондирует какая-либо обязанность, в частности, обязанность суда надзорной инстанции рассмотреть жалобу по существу в судебном заседании и вынести по ней судебное постановление.

И.Н. Балашова также указывает, что хотя ст. 376 ГПК РФ говорит о праве обжалования судебных постановлений, вступивших в законную силу, все-таки, по ее мнению, вернее было бы говорить о праве «ходатайствовать перед судом» о пересмотре. Она полагает, что деятельность судьи, которому жалоба или представление прокурора передаются на рассмотрение, не может считаться одним из проявлений деятельности по осуществлению правосудия, поскольку у этого судьи нет права на рассмотрение дела и вынесение по нему решения. Она предлагает поданные жалобы или представления прокурора принимать на рассмотрение соответствующего суда надзорной инстанции (т.е. без какой-либо фильтрации). По мнению И.Н. Балашовой, граждане РФ в полной мере не обладают «правом на суд в надзорной инстанции», так как обращаются с надзорной жалобой не в суд надзорной инстанции, а в орган, не наделенный полномочиями по пересмотру судебных постановлений в порядке надзора.

В том же направлении рассуждает А.В. Власов, подчеркивающий, что и после принятия нового ГПК РФ внесение дела в суд надзорной инстанции продолжает оставаться дискреционным полномочием судьи, который единолично, при отсутствии четких критериев приемлемости, решает, может ли она повлечь отмену соответствующего судебного постановления и следует ли вносить ее в суд надзорной инстанции для рассмотрения по существу.

По этой причине в Конституционный Суд РФ поступали заявления граждан, неоднократно обращавшихся в суды надзорной инстанции с жалобами о пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по их делам, но получивших отказ в передаче дел для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Заявители утверждали, что ст. ст. 381 – 383 ГПК РФ, регламентирующие процедуру рассмотрения судом надзорной инстанции надзорных жалоб и истребованных дел, препятствуют реализации гражданами права на доступ к суду надзорной инстанции и нарушают гарантии судебной защиты, вытекающие из целого ряда статей Конституции РФ и п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это связано с тем, что упомянутые статьи закрепляют право судьи принимать решение об отказе в истребовании дела, а в случае истребования дела – решение об отказе в передаче его для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции без проведения судебного заседания и исследования в полном объеме материалов дела, не в коллегиальном составе, а единолично, без вызова и участия сторон. В результате выносится, по сути, окончательное решение, подтверждающее законность обжалуемых судебных постановлений.