32219 (Правосубъектность несовершеннолетних граждан), страница 8

Третья проблема состоит в том, что 100%-ный охват семей означает значительное удорожание деятельности органов опеки и попечительства для местных бюджетов, их финансирующих. В упомянутом ранее докладе Уполномоченного по правам ребенка отмечается: «Значимой является проблема наличия ничем не обоснованных нормативов штатной численности специалистов по охране прав детства органов опеки и попечительства в зависимости от количества детского и взрослого населения, проживающего на территории муниципального образования (например, город Москва) или отсутствие таких нормативов вовсе в большинстве субъектов Российской Федерации» ⁵⁵. Обратная сторона этой «медали» невозможность в условиях ограниченности бюджетных средств качественно и детально изучать особенности ситуации каждой семьи, участвующей в сделках с недвижимостью, привлекать достаточно квалифицированный персонал, проводить длительный социальный мониторинг, анализ положения семьи, ее патронаж. Иными словами, прохождение всех семей с несовершеннолетними детьми через «фильтр» органов опеки и попечительства при совершении сделок с жильем – это типичный пример безадресного распыления бюджетных средств, что не позволяет сосредоточить ограниченные ресурсы на потенциально проблемных случаях, группах социального риска, нуждающихся в помощи органов опеки и попечительства семьях.

Следствием этого являются и наблюдаемые проблемы, суть которых изложена в уже цитировавшемся докладе: «органы опеки и попечительства начинают принимать какие-то меры и помогать ребенку, нуждающемуся в их помощи, только тогда, когда ситуация уже выходит из-под контроля. Действия сотрудников носят формальный, фрагментарный и схематичный характер»; «контроль со стороны органов опеки и попечительства за соблюдением прав и законных интересов детей при совершении сделок с жилыми помещениями очень часто является неэффективным».

Несовершенство системы, регламентирующей деятельность органов опеки и попечительства при совершении сделок с недвижимостью, может быть смягчена и устранена двумя способами. Первый состоит в существенном увеличении бюджетных средств и штатов органов опеки и попечительства и в выработке прозрачных критериев принятия решений. Правда, надо оговориться, критерии принятия решений невозможно формализовать, а потому это предложение скорее гипотетическое.

Его аналогом является предложение Уполномоченного по правам ребенка в Москве передать решение вопроса о соблюдении или нарушении прав несовершеннолетних при совершении сделок с жильем суду с привлечением органов опеки и попечительства к участию в деле для дачи заключения о соответствии планируемой сделки интересам ребенка. Однако, учитывая уровень развития судебной системы в России и наблюдаемые сроки рассмотрения дел, нетрудно понять, что передача данного вопроса суду растянет процесс заключения сделок с жильем на месяцы, а то и годы, что затормозит развитие рынка жилья и лишит множество семей возможности решить свои жилищные проблемы.

Наконец, ключевым недостатком подобных предложений является несоответствие принципу бюджетной нейтральности, которого необходимо придерживаться на современном этапе развития страны для обеспечения финансово-экономической устойчивости проводимых преобразований. А кроме того, сохраняются уже отмеченные ранее проблемы нынешней ситуации безадресного расходования средств, патернализма, увеличения административных барьеров, препятствующих развитию рынка, и создания стимулов для рентоориентированного поведения.

Второй способ заключается в применении адресного подхода, т.е. концентрации бюджетных средств и усилий органов опеки и попечительства на выявлении, проведении углубленного мониторинга, анализа ситуации и социального патронажа семей, в которых существует реальный риск ущемления прав несовершеннолетних при осуществлении сделок с жильем.

Вместе с тем успешная реализация адресного подхода возможна только при условии введения обязательного общественного контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (в том числе в области защиты прав несовершеннолетних при сделках с недвижимостью) и совершенствования кадрового потенциала работников. В последнем нельзя не согласиться с рекомендацией Уполномоченного по правам ребенка в Москве: «Для улучшения деятельности органов опеки и попечительства по защите прав детей необходимо повысить квалификацию специалистов, особенно в части правовых знаний, обобщать и распространять положительный опыт работы, сделать данный вид деятельности более престижным и высокооплачиваемым». Осуществление данных рекомендаций, особенно последней, ресурсоемко, что в условиях бюджетных ограничений еще раз подтверждает необходимость пересмотра законодательства в сторону концентрации ресурсов на проблеме.

На сегодняшний день в рамках пакета законопроектов по формированию рынка доступного жилья разработано два законопроекта, один из них вносит изменения в Гражданский кодекс, другой – в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Первый из них предлагает изложить п. 4 ст. 292 ГК РФ в следующей редакции: «Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства».

Второй законопроект содержит два относящихся к проблеме положения:

Предлагается, во-первых, дополнить п. 6 ст. 12 указанного Федерального закона абзацем следующего содержания:

«При наличии у органа по регистрации прав сведений о признании граждан недееспособными или ограниченно дееспособными, а также сведений о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, записи об этом вносятся в графу «Особые отметки» Единого государственного реестра прав»;

во-вторых, ст. 28 Закона дополнить следующим пунктом:

«Копия вступившего в законную силу решения суда, которым гражданин ограничен в дееспособности или признан недееспособным, подлежит в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по регистрации прав.

Сведения о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, направляются органом опеки и попечительства в орган по регистрации прав в трехдневный срок со дня установления опеки или попечительства либо со дня, когда органу опеки или попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения».

В совокупности предлагаемые изменения сводятся к тому, чтобы, с одной стороны, усовершенствовать информационную систему и позволить отслеживать сигналы социального неблагополучия, в том числе в рамках государственной регистрации имущественных прав, а с другой стороны – ограничить круг семей, проходящих при совершении сделок с жильем через фильтр органов опеки и попечительства, неблагополучными или потенциально неблагополучными семьями. Это позволит сконцентрировать ресурсы органов опеки не на обработке заявлений, а на социальном патронаже и усилении профилактики социального неблагополучия семей. В ходе социального патронажа и работы по выявлению семей группы риска специалисты органов опеки в связке с органами социальной защиты могли бы идти в неблагополучные семьи, выявлять их на ранней стадии, работать с ними и в крайних случаях ограничивать родительские права либо решать вопрос об установлении опеки над детьми. Помимо того, это приведет российское законодательство к единому принципу, изложенному в Семейном кодексе (ст. 64): защита прав и интересов детей возлагается на их родителей, и только в случаях, если имеется расхождение интересов родителей и детей, государство в лице органов опеки должно встать на защиту интересов несовершеннолетних.

В заключение остановимся на особенностях защиты правоспособности несовершеннолетнего индивидуального предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности. По своему назначению в механизме правового регулирования защита правоспособности отличается от защиты субъективного права. Нарушение правоспособности является препятствием для возникновения субъективного права, следовательно, защита правоспособности направлена на устранение этого нарушения.

Нарушение правоспособности в сфере предпринимательской деятельности возможно, например, при заключении сделки, направленной на ограничение правоспособности гражданина, в случаях неправомерного отказа в регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или в выдаче лицензии на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности.

Средством защиты правоспособности гражданина в сфере осуществления предпринимательской деятельности является установленная п. 1 ст. 22 ГК РФ принципиальная недопустимость ограничения правоспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом. Следовательно, издание подзаконных нормативных и административных актов, приказов и распоряжений различных министерств и ведомств, ограничивающих правоспособность граждан, в том числе в сфере предпринимательской деятельности, является неправомерным. Отказ в государственной регистрации, а также в выдаче лицензии индивидуальный предприниматель может обжаловать в суд.

Как было сказано выше, в большинстве своем имущественные прав несовершеннолетних детей регулируются гражданским законодательством (совершение сделок, имущественная ответственность за нарушение и др.) Семейное законодательство регулирует лишь некоторые имущественные права ребенка, возникающие в кругу семьи. Так, дети при жизни родителей не имеют права собственности на имущество ребенка. Но при этом, если дети и родители проживают совместного они владеют и пользуются имуществом друг друга по взаимному согласию. Совместное приобретение имущества родителями и детьми не влечет возникновения права общей совместной собственности⁵⁶. Их отношения регулируются нормами об общей долевой собственности. Исключение составляет право общей собственности крестьянского (фермерского) хозяйства.

Защита интересов несовершеннолетних должна осуществляться органами опеки и попечительства. В октябре 2007 года был принят Закон Самарской области №93-ГД Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в самарской области⁵⁷. В статье 2, данного закона говорится, что настоящий закон регулирует отношения, возникающие в сфере организации и деятельности государственных органов власти по опеке и попечительству, специализированных организаций, учреждений для реализации и защиты прав и законных интересов семьи и детей в Самарской области.

Организация деятельности по осуществлению опеки и попечительства является частью семейной политики Самарской области, признается приоритетной сферой деятельности органов государственной власти и основана на следующих принципах:

– государственной поддержке деятельности семьи, органов местного самоуправления, специализированных учреждений и организаций социальной реабилитации, иных юридических лиц независимо от организационно-правовых форм по реализации и защите прав и законных интересов семьи и детей;

– законодательного обеспечения прав детей и недопустимости ограничения уровня защиты этих прав;

– подготовка детей к самостоятельной реализации и защите своих прав и законных интересов;

– ответственности за нарушение прав и законных интересов детей, а также за причинение им вреда.

В соответствии с законодательством РФ и настоящим Законом, органы опеки и попечительства в соответствии со своей компетенцией для осуществления своей деятельности наделяются следующими полномочиями:

– принимают меры к защите жилищных прав подопечных и несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, по обеспечению их жилой площадью в случаях, предусмотренных законодательством;

– дают письменное разрешение на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного и (или) несовершеннолетнего, сдаче его в наем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечным и (или) несовершеннолетним прав, раздел имущества подопечных и (или) несовершеннолетних или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечных и (или) несовершеннолетних;

– принимают решение об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным в порядке эмансипации;