31934 (Правовое регулирование референдума в РФ), страница 8

Следует отметить, что действующее законодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических исследований в данной области.

2.3. Особенности проведения референдума на местном уровне

Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования по­средством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муници­пального образования, направленное на решение (обязательный референдум) или обсужде­ние (консультативный референдум) вопросов местного значения, отне­сенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований⁰.

Понятие местного референдума, равно как и понятие других форм осуществления местного самоуправления, обладает своими отличительными признаками.

Первый признак - это непосредственное осуществление гражданами муниципальных образований власти, источником которой в соответст­вии с Конституцией Российской Федерации является народ всей страны. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления по­средством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.

Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.

Третий признак указывает на локальность территории, где проводит­ся местный референдум.

Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопро­сами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референду­мах решаются (обязательный референдум) или обсуждаются (консульта­тивный референдум) вопросы местного значения⁰.

Принципы проведения местных референдумов установлены Конституцией РФ, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», принятого Государственной Думой 5 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего рав­ного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражда­нина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не впра­ве оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. За­кон в ст. 5 закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в ре­ферендуме. Учтены в законе принципы гласности и законности.

1. Право граждан на участие в местном референдуме является непреложным правилом при его проведении. В соответствии со ст. 4 Федераль­ного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на учас­тие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными метода­ми иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин мо­жет участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест­венным объединениям.

Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

2. Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 22 названного Федерального закона. В соответствии с указанной статьей «граждане участвуют в местном референдуме непосредственно». В данной норме закреплен механизм прямого волеизъяв­ления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конфе­ренции, а самостоятельно.

3. Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме закреплен в ч. 3 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответ­ствии с указанным законом граждане участвуют в местном референдуме на добровольной основе. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: «никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие граж­данина в референдуме».

Участие в референдуме предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучас­тию в референдуме считается незаконным действием.

4. Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеж­дением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их во­ле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотно­шений.

5. Принцип тайного голосования тесно связан с принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реали­зации свободного волеизъявления.

В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

6. Принцип гласности осуществляется всеми органами и на всех этапах подготовки и проведения местного референдума.

Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто и что граждане муниципаль­ного образования систематически и всесторонне информируются о реше­ниях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местно­го референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляе­мых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных обра­зований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обра­титься в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закрепле­но в ст. 45 Конституции Российской Федерации.

7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законодатель выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граж­дан на участие в управлении государственными и общественными делами. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц различных организаций, объединений. Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, опреде­ляя главенствующую роль закона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы⁰.

Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Часть 3 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет норму, согласно которой местный референдум назначается органом местного самоуправления. При этом не указывается, каким именно органом - представительным или исполнительным. Эта коллизия, созданная федеральным законодательством, дает основание органам власти субъектов Российской Федерации устанавливать в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме свой порядок назначе­ния местного референдума. Назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления предусмотрено в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации⁰.

Для подготовки и проведения местного референдума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 23) комиссии референдума формируются представитель­ным органом местного самоуправления. Аналогичный порядок форми­рования предусмотрен в законах субъектов Российской Федерации о ме­стном референдуме. Выборный орган местного самоуправления, согласно закону, обязан назначить не менее одной трети состава комис­сии местного референдума. Кроме того, он должен принять решение о включении в состав комиссии местного референдума исходя из посту­пивших предложений избирательных объединений, избирательных бло­ков, фракций представительного органа местного самоуправления по од­ному представителю от общественных объединений и блоков⁰.

Таким образом, в соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации непосредственно осуществляет свои властные полномочия путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления. В РФ, наряду с общегосударственными интересами признаются общие интересы населений отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.

ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОДЕРЖАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российский Федерации» ужесточил и осложнил условия проведения референдума. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал возможность постановки инициативы проведения референдума по требованию не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8).

В юридической литературе было проведено интересное сравнение данной нормы со ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 года, который допускал назначение референдума по требованию одного миллиона граждан РСФСР⁰. Для оценки характера данной нормы интересен тот факт, что население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается. «Принятие и тем более сохранение без изменения столь высокого числа граждан, подписи которых необходимы для инициирования референдума, при устойчивой тенденции к значительному сокращению населения не только безосновательно, но и аморально. Число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким, несмотря на сокращение численности населения на миллионы человек. Поэтому в ст. 8 Федерального конституционного закона численность граждан - инициаторов референдума Российской Федерации должна быть установлена на уровне не более одного миллиона человек. Ведь даже Закон РСФСР, принятый в 1990 г., когда население РСФСР на несколько миллионов человек превышало население Российской Федерации, в год принятия Федерального конституционного закона (1995), а тем более в последующие годы, предоставлял инициативу проведения референдума одному, а не двум миллионам человек» ⁰. По мнению Г.В. Синцова, «Россия является, по сути, единственной страной, где для проведения референдума необходимо столь внушительное количество подписей граждан» ⁰.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года, сохраняя требование о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума, значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума дополнительными условиями по сравнению с аналогичной нормой Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года.

В связи с вышеизложенным, считаю необходимым внести поправку в ст. 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российский Федерации» о численности граждан - инициаторов референдума Российской Федерации на уровне не более одного миллиона человек.

Также Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года устанавливает, что граждане РФ, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ст. 15). Однако в реальности в субъектах Российской Федерации численность населения неодинакова. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждан субъектов Российской Федерации требование о численности инициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо.

Поэтому предлагаю в ст. 15 ФКЗ «О референдуме Российский Федерации» установить численность региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума в 50 человек.

Предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума может исходить как от отдельного гражданина, так и от группы граждан РФ. Согласно ст. 9 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. таким правом, кроме того, обладало общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах в федеральные органы государственной власти и был зарегистрирован Министерством юстиции не позднее чем за 6 месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума.