31838 (Правовое регулирование деятельности органов безопасности РФ), страница 2

Наряду с Преображенским приказом, действовавшим в Москве, расследованием наиболее важных политических преступлений занималась Тайная канцелярия, созданная в Петербурге в 1718 г. Петром I для ведения следствия по делу царевича Алексея, обвинявшегося в государственной измене³.

Преображенский приказ и Тайная канцелярия были наделены равными правами. Существенное различие между Преображенским приказом и Тайной канцелярией заключалось в том, что Тайная канцелярия несла в себе большой элемент специализации. В 1724 г. Петр I несколькими указами предписал Тайной канцелярии все дела передать в Преображенский приказ, чтобы исключить существование двух параллельно и независимо друг от друга действующих учреждений. Преображенский приказ в 1726 г. был подчинен Верховному тайному совету.

Следующий шаг по пути дальнейшей перестройки аппарата политического сыска был сделан в 1727 г., когда к расследованию политических дел был привлечен Сенат. В 1729 г. Преображенский приказ был ликвидирован. Расследование политических преступлений было передано двум высшим органам – Верховному тайному совету и Сенату.

В период образования единого Русского государства (вторая половина ХVI – первая половина ХVI вв.) полицейские функции осуществляли органы дворцово–вотчинного управления (в центре), а также наместники и волостели (на местах).

В эпоху сословно–представительной монархии (середина ХVI – середина ХVII вв.) на смену дворцово–вотчинной пришла приказная система управления. Так, Разбойный приказ занимался сыском и судом по «разбойным» делам и через органы губного и земского управления осуществлял руководство местной полицией.

В первой четверти ХVII в. в целях укрепления власти на местах в 146 городах с уездами были назначены воеводы. Но круг их полицейских обязанностей не был четко определен законодательством и наказами. Основные полицейские функции сводились к охране общественного порядка.

Во второй половине ХVII – начале ХVIII в. в России утверждается абсолютная монархия, для которой характерна детальная регламентация службы и быта подданных. В 1702 г. органы губного самоуправления были упразднены. Их функции перешли к воеводам. После образования в 1710 г. губерний полицейские функции были возложены в числе других на губернаторов. После учреждения в 1719 г. провинций поставленные во главе их воеводы, подчиненные губернаторам, также были наделены полицейскими функциями⁴.

В городах полицейские функции входили в компетенцию магистратов – учрежденных Петром I органов городского самоуправления. Первая специальная полицейская должность в России появилась в 1718 г. – в Петербурге был учрежден генерал–полицмейстер. К 1722 г. полицмейстеры появились во многих крупных городах (в Москве – обер-полицмейстер). При них создавались канцелярии полицмейстерских дел. В 1733 г. в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах были созданы полицмейстерские конторы, возглавляемые, полицмейстером из офицеров местного гарнизона.

Коренная перестройка органов общей полиции была осуществлена в период царствования Екатерины II в своем знаменитом «Наказе» 1767 г. Екатерина определяла полицию как «установление, попечению которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе». Реорганизация органов полиции связана с губернской реформой 1775 г. В соответствии с «Учреждением для управления губерний» в уездах была введена должность земского исправника (капитана), который возглавлял полицейский орган – нижний земский суд. Охрана «тишины и спокойствия» в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции, аналогичные тем, которые отправлялись капитаном – исправником в уезде.

Крупной вехой в перестройке местной полиции было издание в 1782 г. «Устава благочиния», определявшего устройство полицейского аппарата в городах. Согласно этому акту, в городах создавались новые полицейские органы – управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в уездах – городничими. В состав управы благочиния, кроме полицмейстера (городничего) входили 2 пристава (по уголовным и по гражданским делам) и 2 ратмана, избиравшиеся городским собранием (приложение 1).

Политический сыск при Елизавете Петровне осуществлялся менее активно, чем в предыдущие годы. Тем не менее, информация о жестокости политической полиции вызвала рост недовольства населения. Сменивший Елизавету Петровну на троне Петр III 21 февраля 1762 г. издал манифест об уничтожении Тайной канцелярии, обосновав свои действия позитивными изменениями в обстановке, произошедшими со времен Петра Великого, когда это учреждение было создано. Однако орган политического сыска ликвидирован не был. Еще до публикации манифеста об упразднении Тайной канцелярии было принято решение об учреждении Тайной экспедиции при Сенате.

Пришедшая к власти после смерти Петра III Екатерина II в октябре 1762 г., внесла существенные изменения в организацию нового тайного ведомства. Тайная экспедиция оказалась в подчинении только у одного генерал–прокурора, пост которого в царствование Екатерины II был одним из самых важных в государстве. Это обстоятельство обеспечивало органам политического сыска максимальную централизацию, независимость от других учреждений и сохранение наиболее полной секретности расследования⁵.

Начало царствования Александра I ознаменовалось изданием манифеста об уничтожении Тайной экспедиции. Однако либеральные у настроения нового императора продолжались недолго. Так, в 1805 г. был учрежден «Комитет высшей полиции», в 1807 г. – «Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общественного спокойствия». В 1810 г. в России по французскому образцу создается Министерство полиции, компетенцию которого вошло выявление, предупреждение и пресечение государственных преступлений. Главными средствами нового министерства были избраны шпионаж и провокация. В составе министерства функционировала Особенная канцелярия – орган политического сыска, осуществлявший наряду с борьбой с «инакомыслием» подданными России, также и функции контрразведки (приложение 2).

В 1819 г. в связи с упразднением Министерства полиции и включением его аппарата в Министерство внутренних дел Особенная канцелярия перешла в ведение МВД. Политическим розыском занималась также Экспедиция тайной полиции при петербургском генерал–губернаторе. Свой проект создания секретной службы, который одобрил Александр I, представил командир гвардейского корпуса князь Васильчиков. Специальная полиция была создана и в армии, где с 1815 г. стали формироваться жандармские полки⁶.

Деятельность общей полиции со второй половины ХVIII в. по первую четверть ХIХ в. связана со слиянием городского сословного самоуправления с органами полиции. Вместо управ благочиния и городских дум были учреждены городские правления – ратгаузы. Соединявшие в себе административно–полицейские, финансово–хозяйственные и частично судебные функции.

В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел, в состав которого вошли разнообразные учреждения: местные административно – полицейские органы и сословные организации дворянства и горожан, органы благотворительности, Главное почтовое управление и др. В 1810 г. из Министерства внутренних дел выделилось Министерство полиции для управления административно – полицейскими учреждениями. Структурно Министерство полиции состояло из двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. В силу общих задач Министерства полиции и внутренних дел, а также финансовых проблем правительства в ноябре 1819 г. Министерство полиции было упразднено и его аппарат передан в состав МВД.

Опыт децентрализации спецслужб не оказал позитивного влияния на позитивность их работы. Поэтому в 1826 г. Николай I расширил Собственную его императорского величества канцелярию. То, что оставалось от ранее существовавшей канцелярии, было сведено в Первое отделение. Дополнительно были введены Второе отделение, занимавшееся кодификацией законов, и Третье отделение, призванное следить за их безусловным исполнением.

Первоначально, Третье отделение состояло из четырех экспедиций. Первая ведала политическими делами, наблюдала за деятельностью революционных организаций. Вторая осуществляла надзор за сектами, уголовными преступниками. Третья вела наблюдение за проживающими в России иностранцами. Четвертая вела переписку «о всех вообще происшествиях», ведала личным составом Третьего отделения. Постепенно работа ведомства усложнялась. В 1828 г. к числу возложенных на отделение функций была добавлена цензура драматических произведений и периодических изданий, выделенная в 1842 г. в Пятую экспедицию. Существенным отличием нового ведомства от предшествующих являлось то, что кроме центрального органа были созданы периферийные структуры политического сыска⁷.

Надзор и контроль Третьего отделения распространялись, согласно секретным инструкциям, и на государственные учреждения в центре и на местах. Таким образом, Третьему отделению, как органу, состоящему непосредственно при императоре, отводилось особое место в государственном аппарате, не зависимое от администрации и общей полиции. Просуществовав до 3 марта 1880 г., Третье отделение указом императора Александра II было передано в ведение вновь созданной Верховной распорядительной комиссии. 6 августа 1880 г. Третье отделение было упразднено, а его функции переданы Министерству внутренних дел, а конкретно департаменту государственной полиции, образованному при МВД.

Решение задач выявления и предупреждения преступлений на ранних стадиях требовало создания соответствующего механизма получения первичной информации, а также формирования структур для руководства розыскной работой по делам о государственных преступлениях. Центральным розыскным органом Российской империи стало Санкт–Петербургское охранное отделение⁸.

Деятельность общей полиции в первой половине ХIХ в. развивалась следующим образом. В 1837 г. были учреждены станы, во главе которых стояли назначаемые губернатором из числа местных дворян становые приставы. В декабре 1862 г. произошло объединение уездной и городской полиции. Было создано единое уездное полицейское управление во главе с исправником и его помощником. В 1903 г. была создана полицейская стража, представлявшая из себя вооруженную опору действиям становых приставов вместо выборной сельской полиции, ставшей ненадежной в политическом отношении.

С конца ХIХ века при канцеляриях полицмейстеров и градоначальников стали формироваться сыскные отделения. Общеуголовный сыск в России был организован по децентрализованному типу подобно Англии, что предусматривало наличие в каждом районе своего постоянного штата, действующего исключительно в пределах данной территории⁹.

Одной из задач спецслужб является охрана государственных и военных секретов своей державы от иностранных шпионов, действующих в интересах других государств. Разветвленная система контрразведывательных органов в Военном министерстве и в штабах военных округов была создана в России лишь в 1911–1912 гг. До этого борьбой с иностранным шпионажем номинально занимались розыскные учреждения русской тайной полиции – охранные отделения и подразделения губернских и железнодорожных жандармских управлений. Летом 1910 г. на межведомственном совещании под председательством товарища (заместителя) внутренних дел было принято решение о создании в структуре военного ведомства (при штабах военных округов) так называемых контрразведывательных отделений с подчинением их начальникам разведотделений окружных штабов. Русской тайной полиции надлежало направлять в распоряжение вновь создаваемых военно–розыскных органов опытных офицеров отдельного корпуса жандармов, специалистов по розыску¹⁰.

Одним из первых нормативных актов, регламентировавших деятельность таких органов стало «Наставление по контрразведке в военное время», принятое только в 1915 г. К началу 1917 г. российская военная контрразведка окрепла, стала работать устойчиво и целенаправленно. Ее сотрудники много сил потратили, чтобы создать более или менее эффективный агентурный аппарат, прежде всего в тылу противника, а также иностранных государств.

Наряду с армейской контрразведкой в 1915 г. были созданы и органы контрразведки в российском Военно-морском флоте. В конце сентября 1915 г. морской министр адмирал И.К. Григорович направил своему коллеге, главе венного ведомства генералу от инфантерии А.А. Поливанову, являвшегося одновременно и председателем Особого совещания об обороне государства, письмо. В нем предполагалось создать следующие контрразведывательные отделения: Морское Генерального штаба, финляндское, балтийское, беломорское, тихоокеанское и черноморское. В случае необходимости по указанию начальника Морского Генерального штаба могли быть образованы и другие органы контрразведки, в том числе в крепостях. Наиболее активно взялось за создание своей спецслужбы командование Черноморского флота. Уже 14 октября 1915 г. было утверждено «Положение о разведывательном и контрразведывательном отделениях штаба Черноморского флота в военное время» ¹¹.

В феврале 1917 г. пала монархия. По решению Временного правительства был арестован начальник контрразведывательного отделения Генерального штаба. Фактически к осени 1917 г. в какой–то степени дееспособными оставались лишь отдельные подразделения в Главном управлении Генерального штаба и в Московском военном округе. В таком тяжелом состоянии подошла российская разведка к октябрю 1917 г. Новой власти предстояло практически заново создавать одну из важнейших структур государственного управления, оказавшуюся на грани ликвидации из-за недальновидности, некомпетентности и политических игр Временного правительства.

Не сумев сохранить и использовать в своих целях прежние спецслужбы или создать новые, Временное правительство утратило контроль за развитием обстановки в стране. Это позволило большевикам без особых проблем прийти к власти в октябре 1917 г., в результате чего произошло изменение прежней российской государственности и соответственно распад специальных служб.

Советское правительство стало создавать свою систему безопасности. 7 декабря (20 декабря по новому стилю) 1917 г. на основании предложений Ф.Э. Дзержинского Совет Народных комиссаров постановил образовать Всероссийскую чрезвычайную комиссию при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем¹². Позднее на ВЧК были возложены задачи по борьбе с должностными преступлениями, бандитизмом, обеспечением Красной Армии, железнодорожного транспорта, охране государственной границы. В судебной области ВЧК отводилась роль органа дознания¹³.

В январе 1918 г. по приказу Народного комиссара по военным и морским делам П.Е. Дыбенко было создано Управление военного контроля (Военконтроль), имевшее ряд органов на местах. На него первоначально были возложены многие функции, в том числе охрана государственной границы, таможенный досмотр и даже военная цензура печати.