29959 (Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения в системе мер административного процессуального обеспечения), страница 2

Неподчинение лиц при проведении названных мер административного принуждения влечет правовые последствия различного порядка. В одних случаях действия лица будут приостановлены и его намерения прекращены, например, пассажир воздушного гражданского судна, не выполнивший требования при досмотре, к дальнейшему следованию на посадку не допускается, невыполнение мер или неподчинение в других случаях может послужить основанием для последующего привлечения к административной ответственности, например, пропуск срока в перерегистрации охотничьего оружия влечет административную ответственность (ст. 20.11 КоАП).

Что касается мер пресечения административных правонарушений, то они многочисленны и разнообразны. Они также не являются мерами административной ответственности, однако здесь связь с правонарушениями более близкая: применяются данные меры административного принуждения для того, чтобы пресечь совершающееся правонарушение, прекратить его, не допустить продолжения и расширения, вовлечения других лиц.[^66] Уже после пресечения правонарушения возможно привлечение лица к административной ответственности. В системе мер административного принуждения меры пресечения составляют преобладающую группу мер.

К ним относят меры, связанные с воздействием на личность правонарушителя-гражданина, должностного лица: требование прекратить противоправное поведение, устранить допущение нарушения, официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения, отстранения от работы лиц, допустивших грубые нарушения правил безопасности (технической, пожарной, транспортной), непосредственное физическое воздействие на злостных нарушителей общественного порядка вплоть до применения специальных средств и оружия, помещение в медицинский вытрезвитель. В данную группу мер включены и меры пресечения, обращенные не только на личность, но и на организации, ведущие те или иные работы. Это – приостановление незаконных актов, приостановление, ограничение или прекращение различных работ и производства продукции, оказания хозяйственных услуг (например, ограничение отпуска электрической энергии), ограничения пользования объектами собственности (различных форм) – лесами, водами (ограничения на производство работ в экономической 200-мильной зоне и прибрежном шельфе), запрещение эксплуатации или временное закрытие объектов (транспортных средств, цехов, складов, магазинов), запрещение приемки и отгрузки товаров.

Правовые последствия мер данной группы, как в отношении личности, так и в отношении организаций, тоже могут быть различными: применение мер принуждения и подчинение этой мере, ее исполнение никаких правовых последствий не влекут, например, прекращение лицом противоправного поведения. В другом случае применение меры пресечения может повлечь далее и привлечение лица или организации к административной ответственности, например, отстранение водителя от управления транспортным средством может стать причиной привлечения его к административной ответственности, если с его стороны будут установлены нарушения соответствующих правил.

Достижение такой цели административного принуждения, как привлечение к ответственности за правонарушение, предполагает не только применение мер административного наказания, но и иных административно-принудительных мер, направленных на создание необходимых условий для рассмотрения дела и решения вопроса о наложении взыскания. Применение некоторых мер пресечения, направленных на прекращение противоправного поведения, также может сопровождаться обеспечительными (процессуальными) действиями принудительного характера, что позволяет выделить наряду с мерами административного предупреждения, мерами пресечения и самостоятельную группу мер административного принуждения – обеспечительного характера.

В пользу выделения самостоятельной группы мер административно-процессуального обеспечения говорит и то обстоятельство, что ряд мер административного принуждения (административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов) включен законодателем в раздел КоАП РФ, который называется «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», что подчеркивает их обеспечительный характер.

Меры административного пресечения применяют те же многочисленные органы, которые наделены полномочиями по применению контрольно-предупредительных мер.

Все меры пресечения правонарушений можно разделить на две группы: 1) меры пресечения общего характера и 2) особые меры пресечения.

Общие меры пресечения закреплены в КоАП и включают: привод лица в орган административной юрисдикции (ст. 27.15), доставление лица (ст. 27.2), административное задержание лица на различные сроки ( до 3 часов, до 48 часов – 27.3-27.6). Особые меры пресечения правонарушений закреплены, помимо КоАП, в других законах: о милиции (ст.13-15), о внутренних войсках (ст.25-29). К числу особых мер в названных законах отнесены: применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, боевой и специальной техники.

И административные меры, применяемые в целях принудительного восстановительного прежнего положения вещей (существовавшего до правонарушения) К их числу относятся предусмотренное ст. 4.7 КоАП возмещение причиненного административным правонарушением ущерба и другие компенсационные имущественные меры – изъятие у организаций незаконно полученной прибыли вследствие нарушения законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции. К административно-восстановительным мерам относятся и такие санкции, как аннулирование (лишение, изъятие, отзыв) лицензий, разрешений, аккредитаций, а также ликвидация общественных объединений и религиозных организаций и запрет на их деятельность в случаях нарушения ими законодательства РФ.[^77]

Дискуссия, развернувшаяся на рубеже ХХ и XXI веков вокруг проблемы административного принуждения среди представителей различных научных направлений, является многоаспектной. Конституция РФ провозглашает существование новой социальной системы, поставившей своей целью утвердить права и свободы человека, гражданский мир и согласие, возродить суверенную государственность России и обеспечить незыблемость ее демократической основы. [^88]

Актуальность проблемы административного принуждения, а также развития этого правового явления обусловлена тремя основными факторами:

1} экономическим — стремлением государства построить рыночную экономику и потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных рамках;

2) политическим — необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных Конституцией РФ основных прав и свобод граждан; создания и поддержания режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно-властных правовых отношений; обеспечения защиты государства поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного порядка;

3) правовым — созданием в стране нового и реформированием старого административного законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а также устанавливающего меры административного принуждения, административной ответственности, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.

Обновление российского законодательства об административном принуждении происходит сегодня стремительно. Однако этот процесс сопровождают многочисленные противоречия: нормы одного закона исключают правовые установления другого, законодательные положения часто неясны и неконкретны разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные ведомственные акты (инструкции, положения).[^99] Все это затрудняет процесс административного правоприменение, а главные сложности снова испытывает правоприменитель.

В сфере государственного управления административное принуждение имеет свою специфику. Деятельность по применению административного принуждения осуществляется на основе и в соответствии с общими методами управления, которые, в свою очередь, находятся в диалектическом единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Методы определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методы управления выражают связь субъекта управления с объектом управления. 0ни представляют собой способы осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления, т.е. воздействия одного человека на другого, одного коллектива людей на другой, а также способы упорядочения, организации происходящих в системе управления процессов, приемы, посредством которых достигается общая цель совместной деятельности людей. Методы управления носят альтернативный характер. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества, для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.

Методы управления не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления. Правильное понимание единства и взаимной связи методов управления, их классификация важны для познания сущности и условий более эффективного их использования.

В управленческой практике органов внутренних дел при выборе и использовании методов управления решаются следующие задачи:

1) определение наиболее эффективных методов или оптимальной комбинации методов для решения управленческого дела;

2) умелое применение выбранных методов в процессе управления.

Решение задачи выбора и применения методов управления требует внимательного наблюдения за функционированием органов внутренних дел. Применение методов без учета изменяющихся объективных условий и происходящих изменений в деятельности органов внутренних дел ведет к стереотипности, а следовательно, к снижению действенности методов управления. Использование методов управления окажется эффективным, если оно осуществляется с учетом развития процессов управления, накопленного опыта. Только на этой основе может быть осуществлено требование о необходимости глубокой обоснованности применяемых методов управления.[^1100]

Административные методы в той или иной мере используются повсюду, где осуществляется управление. Особую роль административно-правовые методы играют в управлении в сфере обороны, государственной безопасности и внутренних дел. В связи с этим правильное использование и обоснованное применение административных методов в системе органов внутренних дел приобретают особую важность. От этого зависит эффективность деятельности органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач и функций. Правильное применение административных методов способствует четкой работе в органах, повышает оперативность и гибкость управления органами. И наоборот, недооценка роли административных методов влечет отрицательные последствия, затрудняет управление, ведет к утрате оперативности, снижению дисциплины и организованности. Особая роль административных методов управления в органах внутренних дел обусловлена спецификой сферы управления внутренними делами государства, требующими широкого применения административных методов, непосредственного их действия.

Методы управления зависят от особенностей управляемого объекта, уровня культуры, цели, характера решаемых задач и от ряда других объективных обстоятельств. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах, обеспечение дисциплинированности граждан, охрана их труда, требуют различных способов управляющего воздействия.

Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктуют выбор метода действия. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, ценность методов неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других; неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект управления должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задач.[^1111] Наиболее существенными методами воздействия можно считать:

а) способы воздействия одного человека на коллектив или коллектива на одного человека;

б) способы обеспечения, преобладания, подчинения воли;

в) способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, приемы осуществления общих функций, возникающих в течение совместной деятельности;

г) средства достижения цели

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых в сфере государственного управления для обеспечения законности и правопорядка. Ими охраняются положения не только административного, но и гражданского, трудового, экологического, земельного, таможенного и иных отраслей и подотраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы государственного управления. Административным правом регулируется административное и частично дисциплинарное принуждение. Соответственно, административное законодательство закрепляет административные и дисциплинарные санкции. Можно выделить дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Для всех видов принуждения в административном законодательстве характерно следующее: реальное осуществление мер административного принуждения обосновывается всегда совершением правонарушений, не являющихся преступлениями; они (меры) применяются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности в административном процессе различными субъектами административного права (должностными лицами и представителями власти, органами государственного управления, судьями, органами внутренних дел, пограничными войсками, таможенными органами, должностными лицами органов налоговой полиции, государственными инспекторами по охране труда к т.д.); виды, размеры принудительных средств и масштаб принудительного воздействия, основания и порядок реализации определяются нормами административного права.

Административное принуждение как научная проблема достаточно глубоко изучена российскими учеными. Однако есть и некоторые спорные вопросы. Например, вместо понятия «административное принуждение» предлагается термин «административно-правовое принуждение». Полагаем, что административное принуждение намного шире административно-правового, поскольку включает меры специального принуждения, закрепленные не в законе, а в специальных ведомственных актах. В отличие от уголовной ответственности, для административного принуждения законодательная форма еще не стала таким атрибутивным свойством.

Административное принуждение связывается, как правило, с двумя понятиями общего уровня: государственным принуждением и правовыми актами управления. С одной стороны, административное принуждение представляет собой особый вид государственного принуждения, так как осуществляется от имени государства и в его интересах полномочными представителями государства - органами государственного управления, должностными лицами, обладающими юрисдикционными полномочиями. Меры административного принуждения применяются только в процессе управленческой (административной, исполнительно-распорядительной) деятельности в сфере обеспечения правопорядка. Реализация этих мер должна происходить в строго определенных процессуальных формах, т.е., как правило, в рамках конкретных управленческих процедур, которые имеют юридическое оформление. С другой стороны, административное принуждение может быть рассмотрено при анализе способов воздействия государства на управляемые объекты (субъекты): установление конкретных обязанностей или заданий для них; осуществление контрольной, надзорной деятельности; установление запретов; отказ в удовлетворении необоснованного притязания (жалобы, предложения) и т.д. В таком аспекте административное принуждение следует рассматривать как метод государственного управления, при котором происходит непосредственное и целенаправленное воздействие органов исполнительной власти (государственного управления), должностных лиц, других субъектов права на волю и сознание подконтрольных физических и на деятельность юридических лиц.

Безусловно, метод административного принуждения является разновидностью административных методов воздействия, реализуемых государством. Несмотря на тенденцию по сокращению сферы реализации административных и расширения области применения экономических методов, метод административного принуждения остается (и в будущем он будет развиваться) одним из важнейших в правоприменительной деятельности государства. Следует отметить, что аналогичное место административные средства регулирования занимают в зарубежных правовых системах. И повсюду в методах административного принуждения выражаются принадлежащие государственным органам полномочия юридически властного характера.

При изучении указанных проблем следует иметь в виду, что до настоящего времени в российском законодательстве отсутствует понятие административного принуждения; даже в общей форме не определены система органов, уполномоченных устанавливать те или иные меры принуждения, их компетенция, механизм применения, гарантии соблюдения законности. Более того, среди ученых и практиков существуют различные мнения о содержании административного принуждения. Одни авторы (например, Д.Н. Бахрах) сводят его к применению предусмотренных законом санкций к липу, совершившему административный проступок; другие (например. И.А. Галаган, М.И. Еропкин) рассматривают административное принуждение значительно шире, включая в это понятие и психическое воздействие в виде угрозы применения административных санкций за уклонение от совершения предписанных действий, неподчинение известным запретам и ограничениям.[^1122]

Сегодня назрела необходимость в более углубленном исследовании мер административного пресечения и мер административно-предупредительного воздействия, входящих в систему мер административного принуждения.