29160 (Місцеве самоврядування), страница 2

Після підписання в 1654 році договору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування, але політична і правова думка в Україні демонструє стійку прихильність до них. Саме в цю добу з'явилася Конституція П. Орлика (1710 рік), в якій не тільки були зафіксовані основні атрибути демократичної політичної системи, зокрема проголошувалося й місцеве самоврядування, а й створені окремі норми для його захисту від можливого свавілля урядовців та закладення підвалин вітчизняного муніципалітету []. Але в цілому розвиток місцевого самоврядування в Україні визначався розвитком російської державної влади.

У першій половині XVIII століття Росія перетворюється в імперію, що супроводжується значними змінами в системі її органів влади і місцевого самоврядування. Українська державність послідовно винищується. У 1764 році ліквідується гетьманство, а в 1775 році - Запорізька Січ. Згодом скасовується полково-сотенний територіальний устрій, а з ним і національна система місцевого самоврядування. У 1782-1783 роках на відповідних українських територіях вводиться губернський поділ і російська система органів місцевого самоврядування, зокрема, міські думи.

Земська реформа 1864 р. зумовила створення системи органів самоврядування на основі станового принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські і повітові збори, а їх виконавчими органами - управи відповідного рівня. Члени земських зборів - гласні - обирались трьома куріями (виборчими групами, які відрізнялись соціальним станом). На волосних зборах обирались представники повітів, які потім обирали гласних повітових земських зборів. В Україні дія цієї системи поширювалась лише на лівобережну територію. У Правобережній Україні органи земського самоврядування були створені в 1911 році.

У 1870 році реформа місцевого самоврядування була здійснена і в містах Росії, зокрема, було утворено міські представницькі органи - міські думи, які обирали виконавчі органи - міські управи, які очолював міський голова.

Тимчасовий уряд Росії, який прийшов до влади після Лютневої революції 1917 року, залишив органи земського самоврядування Російської імперії без змін, замінивши губернаторів комісарами, які стали головами губернських та повітових земських управ.

Центральна Рада України з моменту свого створення приділяла значну увагу місцевому самоврядуванню, про що свідчать її основоположні акти: Універсали, Конституція Української Народної Республіки та інші. Так, в III Універсалі (листопад 1917 року) Центральна Рада звертала увагу Генерального Секретаріату внутрішніх справ на необхідність вжити всіх заходів щодо закріплення і розширення прав місцевого самоврядування, а в IV Універсалі (листопад 1918 року) вказувалось на необхідність переобрання органів місцевого самоврядування та їх злиття з радами робітничих, селянських і солдатських депутатів. У проекті Конституції Української Народної Республіки передбачалось вирішення питань місцевого значення покласти на ради і управи громад волостей і земель, яким передавалась вся влада на місцях.

"Закон про тимчасовий державний устрій України. Про гетьманську владу" гетьмана П. Скоропадського хоча і передбачав право українських козаків і громадян об'єднуватися в громади і союзи з метою, що не суперечить законам, але не забезпечив реформування системи місцевого самоврядування і певною мірою обмежив його.

Доопрацьований за часів Директорії проект Конституції Української Народної Республіки передбачав створення органів місцевого самоврядування на рівні громад, волостей, селищ, міст, повітів та інших одиниць. Ці органи наділялись широкими повноваженнями, в тому числі і в податковій сфері.

Радянська влада не визнавала місцевого самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 року органами влади на місцях (в селах і містах) були ради, а в волостях, повітах і губерніях - з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети. Конституція УРСР 1937 року перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 року закріпила принцип єдності системи рад виключно як органів державної влади.

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в нашій країні цей інститут поступово склався лише після здобуття Україною незалежності.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури. Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих в 1989 - 1990 років, поряд з виконкомами і їх головами стали обиратись президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів Рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалась, хоча й викликала в самих радах суперечності між їх представницькими і виконавчими органами та їх керівниками.

Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали "Декларація про державний суверенітет України" і прийнятий на її основі та відповідно до неї Закон УРСР від 7 грудня 1990 року "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування". Цей Закон вперше в умовах радянської влади проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу "демократичного централізму" у відносинах між радами різних рівнів. Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради. Але фактично виникло функціональне двовладдя в зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів відповідно до статті 2 даного Закону проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізм цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв'язку з цим 26 березня 1992 року була прийнята нова редакція відповідного Закону і частково змінена його назва []. У новому Законі "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування - як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в рамках Конституції України та законів України. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок щодо відходу від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - відповідно район, область. На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. У відповідності до положень Закону України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 року) ради всіх рівнів проголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обирались шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети. Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялись функціями органів державної влади. Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади.6 серпня 1994 року Президент України видав Указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча й без права звільнення.

У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування. У травні 1995 року було прийнято Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні", згідно з яким місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополі проголошувались державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад. Право призначення керівників адміністрацій отримав Президент України. Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначались територіальні колективи громадян, які проживають в селах, селищах, містах, а його територіальною основою - відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць - ради - очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів. Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом визначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новою Конституцією України, а згодом і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", яким було введено інститут сільського, селищного, міського голови та розділено посади голови районної і міської ради та глави районної і міської державних адміністрацій.

1.2 Теорії та системи організації муніципальних органів

У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;

через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Представницькі органи зазвичай мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.

Питання місцевого самоврядування активно вивчаються юридичною наукою вже близько 200 років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в першій половині ХIХ століття представниками німецької юридичної школи.

Історично першою була обгрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані М. Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції 1790 року та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 року щодо особливої “громадівської” влади. У відповідності до неї, джерелом місцевої самоврядної влади є територіальна громада з її природними правами, і така публічна влада є самостійною, яка не належить державі, й органи місцевого самоврядування не є елементами державного механізму, не здійснюють окремі функції державної влади [].

Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визначалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право не місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося як автономне у відношенні до державної влади.

Згідно теорії вільної громади основним завданнями організації місцевого самоврядування є:

виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;

місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні, природу;

органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функції зводяться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.

У середині XIX століття набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалось два напрямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління. За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності зі сторони держави. Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є не органами державної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління.

Основні положення цих теорій XIX століття зберігають своє значення і дотепер; їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування.

У різних державах з метою ефективної організації влади на місях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (“системи управління на місцях”), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на природні та “штучні”, національні та історичні особливості, традиції тощо. У науковій літературі знаходять своє відображення чотири основні системи:

1. Англо-американська (англосаксонська) система – характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія; подібна до даної системи організація влади на місцях і в Російській Федерації).

2. Континентальна (романо-германська, європейська) система – будується на своєрідному поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління та виходить з різного тлумачення “природних” та “штучних” адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупинити на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує у Франції та Італії;

б) на низовому рівні в “природних” адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органи територіальних громад “штучних” адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад “природних” адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Ірані.

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення зазначених вище систем.

3. Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика, з певними обмеженнями в Іспанії) передбачає, що управління на всих субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти, алькади, регідори тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.