28049 (Злоупотребление должностными полномочиями), страница 6

Это определение, по мнению некоторых авторов, нельзя признать удачным. В качестве причин называются следующие. При сопоставлении понятия представитель власти с определением должностного лица обнаруживается явная тавтологичность представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти, то есть, иначе говоря, функции должностного лица. К тому же не всякое должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа может считаться представителем власти. Например, главный бухгалтер или начальник отдела снабжения прокуратуры – безусловно, должностное лицо, но отнюдь не представитель власти.

На наш взгляд, гораздо более удачным является определение понятия должностного лица, которое нашло отражение в Кодексе об административных правонарушениях.

Данная законодательная формулировка уже сразу содержит в себе характеристику функций представителя власти: "под должностным лицом ... следует понимать лицо, постоянно, временно или со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Понимание представителя власти в КоАП более четкое, лишено перечисления органов, служащими которых являются представители власти.

В связи с этим важным является разъяснение понятия "представитель власти", содержащееся в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года №6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями, независимо от их ведомственной подчиненности.

Представители власти выполняют функции федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации, а также властные полномочия органов местного самоуправления.

В отдельных случаях подобные работники называются представителями власти в тексте соответствующих законов. Так, в ст. 19 Федерального закона "О государственной охране" в отношении сотрудников федеральных органов государственной охраны, законные требования которых обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.

В других случаях законы и иные нормативные акты не конкретизируют обязанности служащих тех или иных государственных органов, определяя наличие властных полномочий применительно лишь к самому этому органу и к его должностным лицам. Например, государственная противопожарная служба имеет право давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, стандартов, норм и правил, а в случае уклонения или несвоевременного исполнения этих предписаний применять административные взыскания; приостанавливать полностью или частично на основании вынесенных постановлений работу предприятий, отдельных производств, производственных участков, эксплуатацию зданий, сооружений, участков и т.п. Осуществляют эти полномочия характерные для представителей власти должностные лица Государственной противопожарной службы.

Судебная практика испытывает трудности при решении вопроса об отнесении к числу представителей власти некоторых категорий работников.

Так, в свое время, военная коллегия Верховного Суда СССР в определении по делу В. указала, что дежурный-контролер исправительно-трудовой колонии не является должностным лицом. Однако позднее, в постановлении Пленума Верховного суда СССР от 16 января 1986 г. "О квалификации преступлений по службе, совершенных контролерами исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов" было разъяснено, что "поскольку контролеры исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов при выполнении своих служебных обязанностей являются представителями администрации, то следует относить их к числу должностных лиц, а совершенные ими преступления против установленного порядка несения службы квалифицировать по статьям УК союзных республик, предусматривающих ответственность за должностные преступления". Этот вывод находит подтверждение в Законе РФ от 21 июля 1993 года "Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы".

Заслуживает внимания вопрос о возможности признания должностными лицами — представителями власти - работников вневедомственной и ведомственной охраны, а также военнослужащих внутренних войск. В период действия УК 1960 года было опубликовано два судебных решения высших судебных органов СССР и РСФСР, по которым стрелки охраны, без достаточных оснований применившие во время несения службы огнестрельное оружие, не были признаны субъектами ответственности за должностные преступления - превышение власти или служебных полномочий. Эта позиция вызывает серьезные сомнения. Согласно Федеральному закону от 14 апреля 1999 года "О ведомственной охране", работнику охраны для выполнения возложенных на них обязанностей предоставляются права: требовать от работников, должностных лиц охраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутри объектового режимов; производить административное задержание лиц, совершивших преступление или административное правонарушение, а также производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения; производить досмотр транспортных средств при въезде на охраняемые объекты и с охраняемых объектов и т.д. Стало быть, указанные лица обладают правами представителя власти. Такие же полномочия предоставлены работникам военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Аналогично должен решаться вопрос о военнослужащих внутренних войск. Кроме того, этот вывод содержится в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года №6, согласно которому представителями власти являются также "военнослужащие при выполнении возложенных обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями".

В практике встречались случаи совершения различных незаконных действий стажерами органов внутренних дел. Стажерами по соответствующей должности являются лица, впервые поступившие на службу в органы внутренних дел, для которых установлен испытательный срок. Согласно ст. 12 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 года, во время испытательного срока стажер выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника органов внутренних дел в соответствии с занимаемой должностью и условиями контракта. По этой причине Пленум Верховного Суда от 10 февраля 2000 года №6 обоснованно отнес указанных лиц к числу должностных, выполняющих свои обязанности по специальному полномочию.

Важно также подчеркнуть, что полномочия представителя власти имеют значение и силу лишь в определенных пределах, в связи с выполнением соответствующих задач, стоящих перед государственным или муниципальным органом власти.

Вторая группа лиц, признаваемых должностными лицами – субъектами преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, характеризуется тем, что они выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции непосредственно в самих государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

Суть организационно-распорядительных функций заключается в руководстве деятельностью других людей, управлении людьми, участком работы. К организационно-распорядительным функциям, в частности, относятся организация работы государственного или муниципального органа или учреждения в целом или на отдельных участках, подбор и расстановка кадров, прием на работу и увольнение, организация и планирование работы, контроль и проверка исполнения, осуществление дисциплинарных прав и т. д. Именно так разъясняет понятие организационно-распорядительных функций постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" (п. 3). Всякий служащий государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, а также служащий Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований РФ, имеющий в своем подчинении других людей, руководящий их деятельностью, направляющий и организующий их работу, является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных функций. Суть административно-хозяйственных функций должностных лиц заключается в распоряжении и управлении имуществом государственных органов или органов местного самоуправления, имуществом государственных или муниципальных учреждений, Вооруженных Сил РФ, других воинских формирований. Все работники названных структур, независимо от занимаемого ими положения в служебной иерархии, в функции которых входит распоряжение материальными ценностями, учет и контроль над их расходованием, организация отгрузки, получения и отпуска материальных ценностей и т. д. являются должностными лицами по признаку наличия у них административно-хозяйственных функций. Такое разъяснение содержится в указанном выше постановлении Пленума Верховного Суда РФ №6. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие хранилищами материальных ценностей, бухгалтеры, кассиры и т. д., исполняющие их в государственных и муниципальных учреждениях, государственных и муниципальных органах, Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей, подчеркивалось в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4, - само по себе не может служить основанием для признания этого работника субъектом должностного преступления. Для этого необходимо также, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально ответственное лицо выполняло также функции по управлению или распоряжению им. В настоящее время специалисты достаточно единодушны в том, что специальные полномочия, на основании которых лицо выполняет функциональные обязанности представителя власти, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные обязанности, должны быть надлежащим образом и с соблюдением установленного порядка юридически оформлены (постановлением, приказом, письменным распоряжением управомоченного должностного лица, иным официально выданным документом, например, генеральной доверенностью и т.п.). Как подчеркивал А.Э. Жалинский, должностным лицом следует признавать только лицо, в соответствующей правовой форме давшее согласие исполнять должностные обязанности. Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 постановления от 10 февраля 2000 года №6 подчеркнул, что выполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что эти функции возложены на данное лицо законом, нормативным актом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Должностными лицами, выполняющими функции представителя власти по специальному полномочию, являются народные и присяжные заседатели в судах, представители общественности, официально привлеченные к исполнению некоторых функций государственной или муниципальной власти, например, в области охраны общественного порядка или борьбы с преступностью. Некоторые ученые считают нецелесообразным включение учреждений в поле правовой защиты главы 30 УК, поскольку деятельность их должностных лиц лишена властно-распорядительного и публично-правового характера. На наш взгляд такой вывод оправдан далеко не для всех учреждений. Таким образом, служебная деятельность, не связанная с осуществлением управленческих функций, тоже есть юридически значимое социальное воздействие (но без юридической власти). Лица, занимающиеся такой деятельностью, при определенных условиях признаются должностными как в теории, так и на практике. Непростым является вопрос о возможности привлечения к ответственности за злоупотребления по службе экспертов. С одной стороны, эксперт – это специалист в соответствующей области знаний, производящий экспертное научное исследование, не обладающий и не осуществляющий при этом организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Однако возможны ситуации, в которых эксперт наделяется правом действовать от имени государственного или муниципального органа, выдавать официальный документ, предоставляющий права или освобождающий от обязанностей, подтверждающий определенный юридический факт и т.д. Например, для проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах, других войсках, в органах внутренних дел, создаются военно-врачебные и военно-летные комиссии. Врачи-специалисты по результатам освидетельствования граждан при первоначальной постановке на воинский учет, а при призыве на военную службу - врачи, руководящие работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву, дают заключение о годности к военной службе. Подобная деятельность должна рассматриваться как деятельность должностного лица, так как она непосредственно за собой влечет правовые последствия для неопределенного круга лиц.

Квалифицированный состав злоупотребления должностными полномочиями отличается от основного состава преступления особыми характеристиками субъекта преступления. Таковым может быть только должностное лицо, занимающее государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, либо глава органа местного самоуправления. Разъяснение данных понятий дано непосредственно в уголовном законе (примечание 2 и 3 к ст. 285 УК РФ). Под лицами, занимающими государственные должности РФ, понимаются лица, занимающие должности, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К числу же лиц, занимающих государственные должности субъектов РФ, относятся те, кто занимает должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К сожалению, нельзя сказать, что эти законодательные формулировки вносят достаточную ясность в ответ на вопрос, кого же конкретно следует считать лицом, занимающим государственную должность РФ или субъекта РФ. Свидетельством этому являются различные точки зрения, высказанные в последнее время в юридической литературе по этому вопросу. Так, некоторые утверждают, что лица, занимающие государственные должности России и субъектов Федерации, перечислены в категории "А" Реестра государственных должностей в Российской Федерации. Напротив, другие авторы считают, что субъектами квалифицированного состава злоупотребления служебными полномочиями может быть и государственный служащий, замещающий государственные должности категории "Б".

По мнению И. Клепицкого, "должности как прокуроров, так и следователей прокуратуры установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и должны рассматриваться в качестве "государственных должностей Российской Федерации". На первый взгляд, этот вывод соответствует примеч. 2 к ст. 285 УК. Однако рассуждая подобным образом, не придется ли признать лицами, занимающими государственные должности, большинство представителей власти, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов, о которых говориться в федеральных законах (государственный нотариус, судебный пристав и др.). Такова и судебная практика: в определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ по делу Г-вой и Г. указывалось, что получение взяток старшим следователем прокуратуры района было необоснованно квалифицированно судом первой инстанции как совершенное лицом, занимающим государственную должность РФ.