26872 (Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы), страница 6

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

На основании Указа Федеральная служба и федеральное агентство подведомственны Президенту РФ.

Таким образом, вышеназванный документ дает нам понимание категории «функция» и четко разграничивает чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем агентства.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Президента установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ,- постановлением Правительства РФ⁰.

В данном указе дается определение следующих функций Правительства РФ⁰: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) правоприменительной функции; 4) функции по управлению государственным имуществом; 5) функции по оказанию государственных услуг.

В ходе реализации Указа президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в 2004-2006 гг. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 16, были преобразованы или переименованы, прекратив функционирование в прежнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров, увеличившаяся затем в 2007 г. до 4. Однако число федеральных служб увеличилось к 2007 г. с 13 до 70, федеральных агентств- с 8 до 40, а общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось с 52 до 106. Да и сокращение численности высших чиновников произошло по сути дела номинально - ими фактически стали не только все 16 министров и их заместителей, но и руководители агентств и служб, возглавившие подконтрольные им «суперведомства». Они наделены сейчас весьма весомыми полномочиями, а численность их резко выросла⁰.

Конечно, новая система и структура федеральных органов исполнительной власти продолжает совершенствоваться и дополняется адекватными изменениями на уровне территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ и федеральных округах. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей административной реформы - дебюрократизации, изменения идеологии государственного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в концепции административной реформы. Речь шла не о разрушении механизма управления страной в процессе реформирования, а о цепи последовательных, поэтапных шагов, которые бы позволяли внедрить новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии и эффективности деятельности госаппарата.

В рамках третьего этапа (2003-2006гг.) с продолжающимся процессом реформирования системы федеральных органов власти, коренным изменением их структуры, разделением законодательных, распорядительных и контрольных функций, изменением организации и технологии текущей деятельности органов исполнительной власти получило свое развитие одна из важнейших составляющих административной реформы – реформа государственной гражданской службы, о которой было заявлено на ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 году.

Реформа предполагала формирование такой государственной службы, в основу которой была бы положена «система заслуг и достоинств», антикоррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти⁰. «Система заслуг и достоинств» не только в теории, но и на практике показала свою эффективность во многих странах мира.

Особое значение для организации деятельности аппаратов государственной власти и управления и формирования их кадров имели федеральные законы: Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (принят Государственной Думой Российской Федерации 25 апреля 2003 г.; одобрен Советом Федерации Российской Федерации 14 мая 2003 г.; действует в редакции Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ)⁰ и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (принят Государственной Думой Российской Федерации 7 июля 2004 г.; одобрен Советом Федерации Российской Федерации 15 июля 2004 г.; действует в редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ)⁰.

Эти законы сформулировали следующие требования⁰: превращение государственной службы из службы «государевой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую, гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата; отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей; более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников («политических назначенцев»); строгую определенность должностных обязанностей; создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных служащих, с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и необъективных нападок средств массовой информации; рационализацию затрат на содержание аппарата, власти и управления, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера; расширение и изменение практики контрактов. В частности вместо штатного расписания основой кадровой работы должна была стать смета расходов на выполнение соответствующих функций органа власти и управления. В свою очередь, это неизбежно должно было привести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы; повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.

Особое значение имеет закрепление в законах принципов государственной службы. Впервые в подобного рода документах закреплены принципы, соответствующие конституционным нормам. В их числе: обязанность служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритет этих прав и свобод; единство системы государственной власти и местного самоуправления, разграничение предметов ведения между Российской федерацией и субъектами РФ; равный доступ граждан к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Следует подчеркнуть и такие принципы государственной службы как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; ответственность служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Работа, проведенная в стране по реализации Федеральной программы реформирования государственной службы Российской федерации и Указа президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы» ⁰, привлекла внимание ко многим болевым точкам в сложившейся системе государственного управления и государственной службы и способствовала улучшению ситуации. Однако она не привела к значительному повышению их эффективности, улучшению деятельности, качества и результативности работы органов власти и управления и занятых в них работников⁰.

13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, Президент России предложил новую реформу политической власти, продиктованную необходимостью повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Реформа была продиктована захватом террористами школы в Беслане и другими террористическими актами, которые были осуществлены на территории страны. Суть предложений, высказанных Президентом, свелась к следующим преобразованиям⁰:

1. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации избираются законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. Такой принцип формирования высшей исполнительной власти в регионах соответствует принципам образования Правительства Российской Федерации.

2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором должны были стать общенациональные партии. В интересах укрепления политической системы страны была введена пропорциональная система выборов в Государственную Думу.

3. Образована Общественная палата как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, имеют общенациональное значение. В январе 2006 г. Общественная палата приступила к работе.

В Послании Федеральному собранию РФ 25 апреля 2005 г. В.В. Путин вновь акцентировал внимание на чиновничестве, сказав, что оно в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению. «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии - как федеральной, так и местной- научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния» ⁰.

Такое положение дел в сфере государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы в Российской Федерации и окончание срока, на который были рассчитаны меры, осуществляемые в связи с реализацией вышеназванных Указов Президента РФ, обусловили разработку и одобрение распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р исключительно важного документа - «Концепции административной реформы Российской федерации в 2006-2008 годах» ⁰.

Поэтому многие вопросы организации государственной и муниципальной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены до конца. Сложившееся к настоящему времени положение дел пока еще не стимулирует эффективную деятельность служащих, не дает им достаточно ясных перспектив служебного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой- неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными и порой опасными для настоящего и будущего России. Власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня. Однако, на наш взгляд, все более очевидно было и тогда, и сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом опасна, убедительно подтверждается далеко не только давней нашей историей, но и событиями на рубеже веков. Более того, все более очевидной и распространенной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему смотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.

Реформирование государственной службы нацеливает на решение следующих проблем, имеющих исключительно важное значение для повышения эффективности всей системы государственного управления⁰:

-нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;

-неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

-несоответствие социального и правового положения государственного и муниципального служащего степени возлагаемой на него ответственности;