178999 (Система поддержания уровня доходов в различных странах)

СИСТЕМА ПОДДЕРЖАНИЯ УРОВНЯ ДОХОДОВ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ

Существование широкого круга программ по поддержанию доходов свидетельствует о том, что борьба с бедностью считается законной целью государственной политики. Несмотря на недостатки многих последних программ, они включают значительные денежные расходы и охватывают большое число получателей пособий.

В основном наша система поддержания уровня доходов состоит из двух видов программ. С одной стороны, программы социального страхования частично возмещают потери заработков, связанные с уходом на пенсию и временной безработицей. "Социальное обеспечение" (а именно — страхование по старости, нетрудоспособности, а также иждивенцев, переживших застрахованного, или ССНИПЗ) и пособия по безработице, то есть основные программы социального страхования, финансируются за счет налогов на заработную плату, резервируемых для данных целей. Пособия считаются заработанным правом и не несут на себе отпечатка государственной благотворительности. С другой стороны программы государственной помощи, или благотворительные программы, предоставляют пособия тем, кто не может заработать сам, будучи нетрудоспособным или имея детей на своем иждивении. Эти программы финансируются из общих налоговых поступлений и считаются государственными благотворительными программами. Отдельные лица и семьи должны представить свидетельства своих низких доходов, чтобы получить право на помощь.

Общие расходы на поддержание уровня дохода увеличились приблизительно с 4% ВНП в 1940 г. почти до 18% в настоящее время. Федеральное правительство финансирует практически все программы по социальному страхованию и около 2/3 доходов по благотворительным программам.

ССНИПЗ — страхование по старости, нетрудоспособности, а также иждивенцев, переживших застрахованного, — это огромная программа социального страхования, финансируемая за счет обязательных налогов взимаемых с заработков, как нанимателей, так и лиц наемного труда. Она общеизвестна как программа "Социального обеспечения". Она направлена на то, чтобы возместить работнику потери заработка в связи с уходом на пенсию или потерей трудоспособности, а также семье — в связи со смертью кормильца. Налог с заработка в размере 7,51% взимается с первых 48 тыс. дол. дохода как работника, так и нанимателя. Работник может уйти на пенсию в 65 и получать пособие в полном размере или в 62 г и получать неполное пособие. В случае смерти работника пособие получают пережившие его иждивенцы. Пособия для нетрудоспособных рабочих предусматриваются специальными статьям программы. В настоящее время социальное страхование охватывает почти 90% всех работающих в Соединенных Штатах. В 1987 г. около 33 млн. человек получали чеки ССНИПЗ, примерно по 513 дол. в месяц. В 1965 г. к ССНИП добавили программу Медикэр. По этой программе страхование содержания в больницах престарелых и нетрудоспособных финансируется за счёт налогов заработка. Медикэр предоставляет также возможность добровольного страхования со скидкой, предназначенного для оплаты медицинской помощи.

ПОСОБИЯ ПО БЕЗРАБОТИЦЕ

Все пятьдесят штатов реализуют программы страхования по безработице. Пособия по безработице финансируются за счет 3,5%-ного налога, который выплачивают наниматели с первых 7 тыс. дол. заработка в среднем на каждого работающего. Любой застрахованный рабочий, потерявший работу, после короткого периода ожидания (обычно неделю) получает право на пособие.

Таблица. Характеристика основных программ по поддержанию уровня дохода

* Расходы федерального правительства, правительств штатов и местных властей; административные расходы исключаются.

Источник: Statistical Abstract of the United States, 1989.

Эта программа охватывает почти 90% всех работающих в гражданских отраслях экономики. Размеры платежей и количество недель, в ходе которых выплачиваются пособия, значительно отличаются друг от друга в разных штатах. В целом пособия составляют примерно половину зарплаты — рабочего после уплаты налогов и выше. В 1987 г. они составляли в среднем 140 дол. в неделю. Ясно, что количество получателей пособий и общий уровень расходов очень отличаются друг от друга в зависимости от экономического цикла. Следует вспомнить, что пособия по безработице являются одним из важных встроенных стабилизаторов.

ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОМОЩИ

Многие нуждающиеся, обстоятельства которых не соответствуют условиям программ по социальному страхованию, получают помощь по другим программам. Начиная с 1972 г. федеральное правительство перестало выдавать субсидии штатам для оказания помощи престарелым, слепым и нетрудоспособным, и была создана новая финансируемая федеральным правительством Дополнительная программа социального обеспечения (ДСО). Цель этой программы — установить единый общенациональный минимальный уровень дохода для этих трех категорий людей, которые не могут работать. Более половины штатов предоставляют дополнительные средства престарелым, слепым и нетрудоспособным.

Программа помощи неполным семьям с детьми (ПНСД) финансируется штатами, но частично субсидируется федеральным правительством. Цель этой программы — помочь семьям, в которых дети не имеют финансовой поддержки одного из родителей, обычно отца, вследствие его смерти, нетрудоспособности, развода или ухода из семьи.

Программа продовольственных талонов направлена на то, чтобы обеспечить всех американцев, имеющих низкие доходы, "достаточно питательными продуктами". По этой программе соответствующие семьи ежемесячно получают талоны, подлежащие обмену на пищевые продукты. Количество получаемых продовольственных талонов обратно пропорционально доходу семьи.

Медикэйд оказывает помощь в финансировании расходов на медицинское обслуживание тех лиц, которые принимают участие в программах ДСО и ПНСД.

"СУЕТА ВОКРУГ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ"

Нет сомнений в том, что система поддержания уровня доходов, не говоря уже о муниципальной помощи, субсидиях на жилье, законодательстве о минимальной заработной плате, субсидиях фермерам, пособиях ветеранам, частных пожертвованиях через благотворительные общества, пенсиях, дополнительных пособиях по безработице и т. д., оказывает существенную помощь в уменьшении бедности. С другой стороны, эта система вызвала в последние годы множество разнообразных критических замечаний.

1. Неэффективность управления. Оппоненты утверждают, что вынужденное увеличение числа благотворительных программ создало неповоротливую, неэффективную бюрократическую систему, зависящую от огромного управленческого аппарата. Управленческие расходы составляют довольно большую долю всего бюджета многих программ.

Сумма, необходимая для того, чтобы поднять каждого мужчину, женщину и ребенка в Америке над чертой бедности, уже вычислена, и она составляет одну треть фактических расходов на программы по борьбе с бедностью. Ясно, что значительная часть пособий оседает в карманах высокооплачиваемых администраторов, консультантов и сотрудников. Кроме того, часть пособий по тем программам, которые рекламируются как программы борьбы с бедностью, получают лица с более высокими доходами.

2. Несправедливость. Благотворительные программы порождают существенную несправедливость, потому что люди, в равной степени нуждающиеся, получают неодинаковые пособия.

Размеры пособий значительно отличаются друг от друга. Они зависят от того, в каком штате живёт семья и в какую демографическую и семейную категорию она входит. Географические различия возникают прежде всего потому, что пособия по двум главным программам государственной помощи — ПНСД и Медикэйд — в основном контролируются штатами. В результате возникает резкий разрыв в размерах пособий между более бедными сельскими и более богатыми городскими районами.

Поэтому пособие семье в Нью-Йорке может оказаться в 2 раза больше, чем в Миссисипи. Более того, эта система контролируется выборочно, поэтому некоторые семьи с низкими доходами "выпадают из поля зрения", а другие пользуются льготами, на которые не имеют права.

3. Стимулы к трудовой деятельности. Главный контраргумент состоит в том, что большинство наших программ по поддержанию уровня доходов ослабляет стимулы к труду. Это соответствует действительности, так как все благотворительные программы построены таким образом, что стоимость доллара в заработанном доходе меньше, чем в чистом доходе. Когда заработки увеличиваются, пособия сокращаются. Отдельный человек или семья, пользующиеся льготами по нескольким благотворительным программам, могут обнаружить — при сравнении размеров пособий с зарплатой после вычета налогов, — что их положение ухудшится в абсолютном выражении, если они будут работать. Действительно, предельная налоговая ставка на прирост заработанного дохода превышает 100%!

Есть и другие критические замечания. Безналичные выплаты служат препятствием свободе потребительского выбора. Благотворительные программы ослабляют инициативу и поощряют иждивенчество. Программа ПНСД в некоторых штатах способствует распаду семей, так как он поощряет уход из семьи безработных отцов, чтобы жена и дети могли получать пособия. ПНСД предоставляет пособия внебрачным детям; почти половина матерей, получающих льготы по программе ПНСД, имеет внебрачных детей. Многие благотворительные программы усиливают социальную разобщенность между работающими и получающими пособия. Например, работающие матери, имеющие маленьких детей, могут задать вопрос, почему неимущие матери также не должны зарабатывать деньги.

Предложения реформировать систему

Из этой массы критических высказываний родились призыва реформировать систему государственной помощи. Хотя предлагались многочисленные формы изменений, преобладали два основных подхода: негативный подоходный налог и планы стимулирования перехода к трудовой деятельности.

НЕГАТИВНЫЙ ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ

Одно из предложений заключается в том, чтобы заменить всё многообразие существующих благотворительных программ негативным подоходным налогом (НПН). Суть НПН состоит в том, что — по аналогии с теперешним позитивным подоходным налогом, которым семьи «субсидируют» правительство, когда их доход поднимается выше определенного уровня, — правительство должно субсидировать семьи, выплачивая им НПН, когда их доходы падают ниже определенного уровня.

Сопоставление планов. Давайте рассмотрим два самых важных элемента любого плана НПН. Во-первых, план НПН предусматривает гарантированный ежегодный доход, ниже которого доход семьи падать не должен. Во-вторых, этот план включает коэффициент сокращения пособий, который указывает, на какую сумму уменьшается или "утрачивается" пособие при наличии заработка. По этому плану гарантированный ежегодный доход равен 8 тыс. долл., а коэффициент сокращения пособий составляет 50%. Следовательно, если у семьи нет никаких доходов, она, в соответствии с принципом НПН, будет получать субсидию в размере 8 тыс. дол. Если она зарабатывает 4 тыс. дол., то потеряет 2 тыс. долл. из субсидии (то есть 50% от заработка в 4 тыс. дол.) и ее общий доход составит 10 тыс. долл. (заработок в 4 тыс. дол. + 6 тыс. долл. в виде пособия). Если заработано 8 тыс. долл., то субсидия сократится до 4 тыс. долл. и т. д. Заметьте, что при заработке 16 тыс. долл. субсидия сводится к нулю. Заработанный доход, достигший уровня, при котором субсидия не выплачивается, а нормальный (позитивный) подоходный налог взимается с дальнейшего прироста заработка, называется доходом, полностью используемым на покрытие потребительских нужд.

Но план № 1 можно критиковать за то, что 50%-ный коэффициент слишком высок и поэтому не обеспечивает достаточных стимулов к труду. Поэтому в плане № 2 гарантированный доход в 8 тыс. долл. сохраняется, а коэффициент сокращения пособий составляет 25%. Однако мы видим, что уровень дохода, целиком используемого на покрытие потребительских нужд, повышается до 32 тыс. долл. и гораздо большее число семей получает право на субсидии по программе НПН. Более того, семья будет теперь получать эти субсидии в большом размере при любых заработках. По этим двум причинам уменьшение коэффициента сокращения пособий, нацеленное на усиление стимулов к работе, приведет к повышению расходов на план НПН.

Изучив планы №1 и №2, другой оппонент может сказать, что гарантированный ежегодный доход в них слишком низок, чтобы вытащить семью из бедности. Поэтому в плане № 3 гарантированный ежегодный доход увеличивается до 12 тыс. долл. а коэффициент сокращения пособий сохраняется таким же, как в плане №1, то есть 50%. Хотя план № 3, безусловно, лучше подходит для решения задачи повышения дохода бедных, он в то же время приводит к увеличению дохода, целиком используемого на покрытие потребительских нужд, поэтому расходы на этот план возрастают. Более того, если взять гарантированный доход в 12 тыс. долл. из плана № 3 и сохранить 25%-ный коэффициент сокращения пособий из плана № 2, чтобы усилить стимулы к трудовой деятельности, доход, целиком используемый на покрытие потребительских нужд, подскочит до 48 тыс. долл., что приведет к еще большему увеличению расходов на НПН.

Цели и противоречия. Сравнивая эти три плана, следует сделать вывод, что цели "идеального плана" поддержания уровня доходов противоречат друг другу и требуют компромиссного решения. Во-первых, план должен быть эффективным в том, чтобы вывести семьи из состояния бедности. Во-вторых, он должен обеспечивать достаточные стимулы к трудовой деятельности. В-третьих, стоимость этого плана должна быть умеренной. Эти три задачи противоречат друг другу и что необходимы компромиссы или уступки. План № 1 с низким гарантированным доходом и высоким коэффициентом сокращения пособий стоит недорого. Но низкий гарантированный доход означает, что он не очень эффективен для ликвидации бедности, а высокий коэффициент сокращения пособий ослабляет стимулы к трудовой деятельности. По сравнению с планом № 1 план № 2 включает в себя более низкий коэффициент сокращения пособий и, следовательно, более сильные стимулы к трудовой деятельности. Но он стоит дороже, так как уровень дохода, целиком используемого на покрытие потребительских нужд, по этому плану выше, и поэтому большее количество семей получает пособия. По сравнению с планом № 1 план № 3 содержит более высокий гарантированный доход, и он, безусловно, более эффективен для ликвидации бедности. Хотя стимулы к труду те же, что и в плане № 1, более высокий гарантированный доход делает его более дорогостоящим. Проблема состоит в том, чтобы найти такие магические величины, которые обеспечили бы "приличный" гарантированный доход, сохранили бы "разумные" стимулы к трудовой деятельности и повлекли бы за собой "приемлемые" расходы. Отказ от большинства наших теперешних программ государственной помощи в пользу НПН, возможно, улучшит всю систему, но НПН полон внутренних противоречий и его не следует считать панацеей. И действительно, в последние годы работа над реформой ушла в сторону от НПН.