Таблиця 4. Склад дотаційних бюджетів, що мають міжбюджетні відносини з державним бюджетом, і значення дотації вирівнювання у формуванні розрахункового обсягу їх дохідної частини

Отже, сьогодні в Україні складається ситуація штучної дотаційності бюджетів, викликана чинним порядком зарахування доходів до бюджетів різних рівнів. При цьому кошти, вилучені з місцевих бюджетів на першому етапі, потім частково повертаються назад у вигляді міжбюджетних трансфертів, зокрема дотацій вирівнювання. За такої політики підривається автономія місцевих бюджетів, які стають надмірно залежними від центральної влади. При цьому завжди існує ймовірність того, що частина запланованих трансфертів так і не буде профінансована.

Ми проаналізували ситуацію, яка мала місце у 2001-2010 роках, і побачили, що протягом зазначеного періоду планові показники надходжень коштів із державного бюджету до місцевих бюджетів не виконувалися в повному обсязі.

Причинами цього, зокрема, були:

несвоєчасне затвердження урядом нормативно-правових актів щодо надання окремих субвенцій;

зволікання окремих місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з прийняттям рішень щодо їх використання;

планування Міністерством фінансів України значних обсягів трансфертів з державного бюджету на кінець року.

Через окреслені причини мало місце неповне використання бюджетних коштів до завершення бюджетного року і відповідно повернення їх залишків до державного бюджету. Наведемо такий приклад. Статтею 55 Закону України "Про Державний бюджет на 2009 рік" передбачаюся, що видатки Києва на виконання функцій столиці здійснюватимуться за відповідною програмою, затвердженою Кабінетом Міністрів України. Але таку Програму було прийнято лише у травні, і тільки тоді сформувалися підстави для перерахування коштів. І хоча кошти з державного бюджету були виділені повністю, їх основна частина (понад 50%) надійшла тільки у листопаді - грудні 2009 року. Як наслідок, розпорядник коштів не встиг забезпечити їх освоєння до завершення бюджетного року, отже, 63,1 млн. грн. були повернуті до державного бюджету.

А в окремих випадках мало місце недофінансування місцевих бюджетів. Надання трансфертів у менших від запланованих обсягах обумовлено, по-перше, прорахунками у плануванні необхідних коштів та виділенням окремих субвенцій у межах взятих місцевими бюджетами зобов'язань, а по-друге, нестачею фінансових ресурсів. Так, у 2007 році за рахунок коштів спеціального фонду планувалося надати десять субвенцій місцевим бюджетам у сумі 1,998 млрд. грн., а фактично місцеві бюджети отримали п'ять субвенцій у сумі 1,445 млрд. грн., або 72,3 % запланованої величини. У тому самому році недоотримання субвенцій на оснащення сільських амбулаторій та фельдшерсько-акушерських пунктів, придбання автомобілів швидкої медичної допомоги для сільських закладів охорони здоров'я становило 100 млн. грн.; на будівництво та розвиток мережі метрополітенів - 100 млн. грн.; на придбання шкільних автобусів для перевезення дітей, що проживають у сільській місцевості, - 70 млн. грн.; на придбання вагонів для комунального електротранспорту - 100 млн. грн.

З 2001 року розрахунок дотацій вирівнювання і коштів, що передаються до державного бюджету, здійснюється за спеціально розробленою урядом формулою. Незважаючи на те, що її запровадження зробило механізм розподілу трансфертів простішим, а головне - прозорішим, і дозволило певною мірою відійти від ручного управління бюджетними коштами, чинний порядок розрахунку трансфертів не позбавлений недоліків. Так, у даній формулі при визначенні розрахункового обсягу доходів бюджету застосовують індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Даний показник характеризує рівень збирання податків з розрахунку на 1 мешканця громади порівняно із середнім рівнем по країні. Що вищий рівень збирання податків забезпечують відповідні території, то більшим виходить показник розрахункового обсягу їх доходів, а натомість меншою стає сума дотації вирівнювання, належна до отримання відповідним бюджетом. Отже, замість того щоб заохочувати органи влади, їх фактично карають, зменшуючи суму належної допомоги. Крім того, індекс податкоспроможності є відносним показником, а тому в окремих випадках взагалі може давати викривлені результати. Так, якщо при скороченні рівня збирання податків на 1 мешканця громади відповідної адміністративно-територіальної одиниці зменшення сум зібраних у середньому по країні податків відбувається ще швидшими темпами, то індекс відносної податкоспроможності даної територіальної одиниці зростає. Відповідно в умовах послаблення дохідної бази бюджету сума дотації нелогічно зменшується, погіршуючи фінансовий стан даної територіальної одиниці.

Організація вилучення коштів із бюджетів є більш обґрунтованою: при обчисленні сум, які підлягають вилученню, передбачено застосування знижуючого коефіцієнта, значення якого коливаються від 0,6 до 0,9. Так, що вищим є індекс виконання розрахункових показників доходів місцевого бюджету, то більша частка коштів залишиться у розпорядженні даного бюджету. Такий порядок стимулює місцеві бюджети до покращення показників своєї діяльності. Правда, при визначенні рівня виконання показників доходів, на нашу думку, варто було б порівнювати не розрахункові та фактичні показники доходів, а фактичні показники суміжних років, що виключало б можливий прецедент штучного заниження розрахункових показників доходів і забезпечувало б більш виважені результати. Недосконалим у даній формулі є й механізм обчислення загальної величини обсягу видатків бюджету: порядок визначення базових для їх розрахунку показників - нормативів бюджетної забезпеченості - є завуальованим; має місце неузгодження соціальних (визначених Законом України "Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії") і бюджетних нормативів; застосовувані нормативи не завжди враховують досягнутий рівень фінансування, розвинутість мережі бюджетних закладів та вартість надання послуг.

Висновки та рекомендації

За результатами проведеного дослідження ми дійшли таких висновків.

1. Сьогодні становлення місцевого самоврядування в Україні перебуває під загрозою: брак власних фінансових ресурсів, викликаний обмеженим складом доходів місцевих бюджетів; недостатньо обґрунтоване розмежування доходів (тих, що враховуються, і тих, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів); щорічне істотне недофінансування - все це суттєво обмежує самостійність місцевих бюджетів, веде до залежності від центральної влади, створює штучну масову дотаційність бюджетів, гальмує темпи економічного і соціального розвитку регіонів.

2. Застосовувана в Україні система формування доходів місцевих бюджетів та фінансування видатків є досить недосконалою: обсяги функцій і повноважень, які покладаються на місцеві органи влади, не відповідають фінансовим можливостям їх реалізації; широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов'язань не узгоджуються з наявними фінансовими ресурсами; має місце нечітке розмежування повноважень між органами державної та місцевої влади.

3. Процедура віднесення одних адміністративно-територіальних одиниць до складу реципієнтів, а інших - до донорів є доволі умовною і не завжди об'єктивно свідчить про кращий розвиток одних територій, вищий рівень сплати ними податків, продуктивнішу роботу органів влади, порівняно гірші показники інших територій. Це пов'язано з тим, що, по-перше, в Україні застосовується необґрунтована система надмірного вилучення доходів із місцевих бюджетів з їх наступним частковим поверненням у вигляді міжбюджетних трансфертів. Змінивши розподіл доходів між бюджетами, можна змінити й рівень їх фінансової забезпеченості. Таким чином, кількість статистичних дотаційних бюджетів при цьому буде зведена до мінімуму. А по-друге, не можна однозначно робити подібні висновки через відмінність нормативів вилучення коштів із різних бюджетів.

4. Застосовувана в нашій країні система фінансового вирівнювання є досить недосконалою, оскільки не створює необхідної зацікавленості місцевих органів влади в пошуку і мобілізації резервів зростання доходів та раціонального використання коштів: немає сенсу відшуковувати додаткові надходження та економити на видатках, якщо це призведе до перерозподілу доходів шляхом їх прямого вилучення. Неефективність такого механізму полягає ще й у тому, що, згідно з чинною практикою планування доходів і видатків місцевих бюджетів, визнання регіону донором зовсім не означає відсутність у нього власних фінансових проблем - просто на середньо українському тлі його показники виглядають краще. Не випадково, що території з потужнішою податковою базою відстоюють свої права і переваги у формуванні дохідної частини своїх бюджетів; а "бідні" території вимагають збільшення обсягів фінансової допомоги.

5. Незважаючи на всі вади механізму фінансового вирівнювання, повністю відмовитися від нього сьогодні неможливо: у нас надто нерівномірне територіальне розміщення продуктивних сил, значно диференційована податкова база регіонів, істотна відмінність у потребах різних територій, часто непорівнянні обсяги витрат у сфері надання державних і громадських послуг та їх вартість. Свій вплив також справляють природно-кліматичні, історичні, географічні та інші чинники. Фіскальні дисбаланси, що виникають під їх дією, вимагають відповідного врегулювання з боку держави, яка повинна забезпечити дотримання встановлених у країні соціальних гарантій, принаймні, на мінімальному рівні. При цьому завданням держави має бути не зрівняння дохідної спроможності бюджетів, а оптимальне поєднання необхідності забезпечити рівний доступ громадян до суспільних благ і послуг з наданням адекватної винагороди територіям, внесок яких у суспільний добробут більший.

Подальший розвиток місцевого самоврядування неможливий без зміцнення основ його фінансової незалежності, чого, на нашу думку, можна досягти шляхом:

1) перегляду груп надходжень, що закріплюються за місцевими бюджетами, у тому числі складу доходів, які враховуються і не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. До складу доходів місцевих бюджетів доцільно було б включити, зокрема, частину податку на прибуток, додану вартість тощо, а у складі доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, - передбачити певний відсоток податку з доходів фізичних осіб. Це дозволить збільшити частку коштів, що залишається у розпорядженні органів місцевої влади;

2) перегляду складу видатків місцевих бюджетів, у тому числі тих, що враховуються і не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; узгодження бюджетних повноважень із наявними фінансовими ресурсами;

3) відмови від практики щорічного перегляду нормативів зарахування податків до відповідних бюджетів, що надасть діяльності органів влади більшої стабільності, створить передумови для середньо - і довгострокового планування;

4) удосконалення системи фінансового вирівнювання через узгодження соціальних та бюджетних нормативів, недопущення необґрунтованого вилучення доходів, одержаних на певній території, стимулювання місцевих органів влади нарощувати власну дохідну базу.