153364 (Государственная политика в сфере санаторно-курортного лечения, оздоровления и отдыха), страница 2

В 1921 году В. И. Ленин подписал декрет «О домах отдыха», после которого губернские отделы профсоюзов приступили к повсеместной организации домов отдыха. Кроме того, было решено привлечь к санаторно-курортному строительству средства социального страхования. С первых послереволюционных лет началось научное изу­чение курортных факторов, их влияния на организм че­ловека. Повсеместно организуются курортные поликлиники. Санатории становятся основными лечебными уч­реждениями на курорте.

В 1920 г. в Пятигорске был создан Бальнеологичес­кий институт. Несмотря на ограниченные материальные возможности страны, даже в годы разрухи выделялись ассигнования на развитие системы лечебно-оздорови­тельных учреждений.

Период с 1922 года по 1928 год характеризуется совершенствованием управления курортами. В 1923 году при Наркомздраве создано Главное курортное управление. Происходит дифференциация курортов общегосудар­ственного и местного значения, впервые организуются ведомственные санатории на курортах, в развитие курор­тного дела активно включаются профсоюзы, создаются условия для перевода отдельных санаториев на хозрасчет. На многих крупных курортах страны стала внедряться и совершенствоваться система амбулаторно-курсовочного лечения. Выделяются средства на проведение гидрогеологических, водопроводно-канализационных и горнотех­нических работ на курортах, пособия для восстановления жилищных фондов и бальнеологических установок, дол­госрочные ссуды на восстановительные и строительные работы, на ведение курортных хозяйств.

С началом первых пятилеток страна приступила к строительству новых рекреационных предприятий. Были начаты работы по реконструкции и расширению ведущих курортных зон (разработаны проекты развития Южного берега Крыма, Сочи, начато освоение рекреационных территорий Сибири). Для периода 1929-1932 годов характерен большой размах курортного строительства. На курортное лечение направлялись преимущественно рабо­чие с производства. Местные органы управления курор­тами уже располагали необходимыми экономическими возможностями, поэтому ряд курортов был полностью передан в их подчинение, но при сохранении единства планирования курортного дела в целом по стране. Постепенно продлевались сроки сезонного функционирования курортов и санаториев, а государственные курорты переводилось на круглогодичную работу. Повысилась Культу­ра медицинского обслуживания на курортах, резко воз­росла их пропускная способность. Одновременно разви­валась сеть оздоровительных учреждений. В 1926 году дома отдыха были переданы в ведение Центрального уп­равления социального страхования при Наркомтруде СССР, с 1933 года - в ведение профсоюзов. К этому же периоду относится организация домов отдыха для мате­рей с детьми.

В период с 1933 по 1937 годы были начаты работы по реконструкции курортов Кавказских Минеральных Вод, Сочи- Мацестинской группы, построены благоустроенные санатории в Сочи, Кисловодске, Ессентуках.

К началу 1940 г. в СССР были 3600 санаториев и домов отдыха почти на 470 тыс. мест. Новые курорты создава­лись на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке (Чемал, Лебяжье, Усть-Качка, Кульдур). Значительно увеличи­лось число санаториев для лечения детей. Много внима­ния уделялось эффективному использованию курортных ресурсов, совершенствованию бальнеотехнического хо­зяйства, горно-санитарной охране курортов.

В годы Великой Отечественной войны санатории были превращены в мощную сеть тыловых госпиталей. Только на курортах Кавминвод работали госпитали на 30 тыс. коек. На ряде курортов были созданы специаль­ные «курортные» госпитали для долечивания раненых. Курорты и санатории, оказавшиеся на оккупированных территориях, подверглись полному или частичному уничтожению и разграблению (Старая Русса, Ленинг­радский курортный район и др.). Но еще до окончания войны началось успешное восстановление санаторно­-курортных учреждений, возобновилась деятельность санаториев.

Война нанесла огромный ущерб рекреационному хозяйству страны, так как большинство ведущих курор­тных территорий оказалось в зоне боевых действий. За пять послевоенных лет были восстановлены и реконст­руированы разрушенные курорты и построены новые. К 1950 г. количество мест в здравницах превысило до­военный уровень.

Дальнейший послевоенный период характеризовался следующими тенденциями:

• быстрым ростом санаторно-курортных учреждений и количества в них мест;

• расширением географии курортных зон на восток, созданием санаторной базы в Сибири и на Дальнем Востоке;

• концентрацией рекреационного обслуживания за счет увеличения средней емкости здравниц, укруп­нения предприятий, активного развития рекреаци­онных районов;

• развитием новых форм обслуживания (курсовочное обслуживание на базе курортных поликлиник, се­мейный отдых в пансионатах и домах отдыха, организация ведомственных здравниц и баз отдыха);

• планомерным изучением природных лечебных ре­сурсов на территории всего СССР с выделением перспективных лечебных местностей;

• организацией многочисленных институтов курор­тологии (в Москве, Юрмале, Друскининкае, Одес­се, Ялте, Сочи, Сухуми, Ереване, Баку, Ташкенте, Екатеринбурге, Томске, Владивостоке);

• появлением «Лечминресурсов» Минздрава СССР, специализированного гидрогеологического объеди­нения по разведке, выведению, охране и эксплуата­ции природных лечебных ресурсов;

• созданием многочисленных проектных архитектурных институтов, занимавшихся планированием рекреационных зон и проектированием санаторно-­курортных учреждений (Союзкурортпроект, Институт проектирования объектов культуры, отдыха, спорта и здравоохранения).

К 1950 году было около 2000 санаториев на 250 тысяч мест. В 1956 году проведены реорганизация управления санаторно-курортным делом, объединение и укрупнение мелких учреждений. Советская курортология заняла передовые позиции в мире. В 1960 г. Совмин СССР принял постановление о передаче профсоюзам хозрасчетных санаторно-курортных учреждений, курортных поликлиники домов отдыха за исключением учреждений детского отдыха и туберкулезных санаториев.

Планирование было возложено на ВЦСПС, Госплан СССР и Совмины союзных республик. Был создан Центральный курортный совет с многочисленными региональными отделениями, которые руководили лечебно-оздоровительным отдыхом. Передача здравниц профсоюзам выз­вала бурный рост санаторно-курортных учреждений по всей стране. Научные исследования проводились по заданию Госкомитета по науке и технике.

В 1976 г. в связи с возникновением хаоса при организации курортных территорий, приведшего к загрязнению окружающей среды, ухудшению качества природных лечебных ресурсов, вышло постановление Совмина СССР «О мерах по упорядочению застройки территории курор­тов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха».

Активное развитие курортной сети обусловило формирование самой широкой в мире сети курортных учреж­дений. К началу перестройки в СССР было более 14 тыс. здравниц на 2,5 млн. мест. Создались мощные агломера­ции (Большие Сочи, Большая Ялта, Кавказские Минводы, Большая Юрмала).

В практику курортного дела внедрялись новые прогрессивные формы курортного лечения, повышался уровень комфортности, но начавшийся в конце 80-х гг. развал экономики ударил по курортной системе страны: ухудшилось качество обслуживания, снизился уровень питания, возросли цены на путевки.

Оставшиеся без государственного финансирования здравницы не смогли перейти на самофинансирование. Коммунальные затраты стали непомерно высоки, что отразил ось на стоимости путевок. Обнищавшее населе­ние не имело возможности оплачивать отдых. Санатор­но-курортная сеть начала «разваливаться». Богатые люди предпочитали отдых за границей или в элитных са­наториях бывшего Главного четвертого управления Минздрава, обладавших высокой комфортностью и большим разнообразием лечебных услуг. Уровень этих учреждений во много раз превышал уровень известных мировых лечебных курортов. Удержаться «на плаву» им помогла не только клиентура «новых русских», но и бо­гатая материальная база.

Бывшие профсоюзные здравницы, не сумев приспособиться к рыночным отношениям, пошли по пути «вы­мывния» дешевых лечебных услуг, необходимых для грамотного лечебного процесса, и замены их на дорогие модные услуги с целью повышения цен. Это привело к тому, что санаторно-курортные учреждения во многом утратили свою социальную значимость. Проигрывая в комфорте элитным здравницам, им трудно стало обеспе­чивать заполняемость. Многие санатории стали нерента­бельными и закрылись.

К 1995 г. шок постепенно прошел, и оставшиеся «на плаву» санатории стали постепенно приспосабливаться к изменившимся условиям, реконструироваться и вводить новые услуги. Стоимость отдыха в них при этом остава­лась ниже мировых розничных цен 1999 г. показал, что заполняемость здравниц была в среднем по стране на уровне 67%; в индустриально развитых, густонаселенных регионах достигала 90-100%, а в ряде регионов (Алтай, Башкирия, Челябинская область) спрос на лечебные ус­луги превысил предложения. Курорты стали приносить доход. Вся курортная система дала стране около 2 млрд. руб. дохода. Здравницы стали обновлять и расширять материальную базу, проводить реконструкцию и вести строительство. В настоящее время курортный комплекс России насчитывает 45 тыс. здравниц.

2. Нормативно правовая база РФ

Место России на мировом туристском рынке.

Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристский потенциал, занимает незначительное место на мировом туристском рынке. На ее долю приходится около 1 % мирового туристского потока. По оценкам специалистов ВТО, потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год, однако на сегодняшний день количество приезжающих в Россию иностранных гостей c деловыми, туристскими и частными целями не соответствует ее туристскому потенциалу, составляя 6,8 млн. чел. Основными факторами, сдерживающими развитие въездного туризма в Россию, в настоящее время являются:

• образ России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый отдельными зарубежными и отечественными средствами массовой информации;

• действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных государств, безопасных в миграционном отношении, не всегда способствующий росту въездного туризма в Российскую Федерацию;

• неразвитая туристская инфраструктура, высокий моральный и физический износ существующей материальной базы, малое количество гостиничных средств размещения туристского класса (2-3 звезды) с современным уровнем комфорта;

• отсутствие практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристскую инфраструктуру;

• практическое отсутствие до 2002 г. государственной некоммерческой рекламы туристских возможностей страны за рубежом;

• невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии из-за низкого уровня подготовки кадров и отсутствия опыта работы в условиях рыночной экономики, в том числе вследствие длительного периода эксплуатации курортно-туристских средств размещения через систему социального страхования;

• несоответствие цены и качества размещения в гостиницах.

Основные цели и задачи развития туризма в Российской Федерации

Главной целью государственной политики в области туризма является создание в Российской Федерации современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах.

Основные задачи:

• Формирование современной маркетинговой стратегии продвижения туристского продукта на внутреннем и международном рынках путем:

• разработки и реализации рекламно-информационных программ по въездному и внутреннему туризму, в том числе создания цикловых теле- и радиопрограмм для России и зарубежных стран, а также проведения регулярных рекламно-информационных кампаний в периодических СМИ;

• издания каталогов, буклетов, плакатов, карт и иной рекламно-информационной печатной продукции;

• организации и проведения международных туристских выставок, в том числе создания единого российского национального стенда с привлечением к участию органов исполнительной власти в сфере туризма субъектов Российской Федерации;

• обеспечения деятельности загранпредставительств по туризму за рубежом, выполняющих функции рекламно-информационных офисов, в рамках деятельности торгпредств Российской Федерации;

• поддержки и обновления официального Интернет-портала федерального органа исполнительной власти в сфере туризма;

• организации сети информационных центров для иностранных и российских туристов в местах прохождения наибольших туристских потоков при информационной поддержке федерального органа исполнительной власти в сфере туризма;

• проведения ознакомительных поездок по туристским центрам России для иностранных журналистов;

• организации презентаций туристских возможностей России в основных странах, направляющих туристов в Россию;

• формирования современной статистики туризма, соответствующей международным требованиям в рамках решений Статистической комиссии ООН, учитывающей показатели смежных отраслей и определяющей совокупный вклад туризма в экономику страны.

• Создание организационно-правовых и экономических условий для стимулирования развития въездного и внутреннего туризма путем:

• доработки действующего законодательства в части, касающейся развития туризма, в том числе внесения изменений и дополнений в существующие нормативно-правовые акты в смежных областях;

• принятия нормативно-правовых основ введения финансовой ответственности при осуществлении туроператорской деятельности;

• осуществления государственной политики, направленной на увеличение доходов федерального бюджета, на основе эффективного управления государственной собственностью в туристской индустрии;

• создания необходимых условий для успешного развития гостиничных средств размещения и иной туристской инфраструктуры;

• создания благоприятного инвестиционного климата для российских и иностранных компаний, вкладывающих средства в развитие туристской инфраструктуры в России;

• разработки и принятия новых нормативных актов по стандартизации и сертификации услуг средств размещения, в том числе Положения о классификации гостиничных средств размещения, и отнесения этих вопросов к ведению федерального органа исполнительной власти в сфере туризма;

• совершенствования визовой стратегии в отношении туристов из стран, не представляющих миграционной опасности, и вместе с тем усиления контроля за выдачей туристских виз лицам, следующим из опасных в миграционном отношении государств;

• разработки механизма усиления ответственности туристских организаций за нарушения с их стороны порядка контроля за соблюдением правил въезда, выезда и пребывания находящихся в России по их визовой поддержке иностранцев.

• Укрепление и дальнейшее развитие межотраслевой и межрегиональной координации в интересах повышения эффективности отечественной туристской индустрии на основе:

• создания Межведомственной комиссии при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма в целях совершенствования межотраслевой и межрегиональной координации;

• создания Межведомственной комиссии по упорядочению использования государственной собственности в туристской индустрии;

• формирования региональных стратегий развития туризма с разработкой экономически обоснованных планов их реализации в рамках региональных целевых программ социально-экономического развития.

• Повышение качества обслуживания в сфере туризма путем:

• разработки новых правил стандартизации и сертификации услуг средств размещения;

• разработки и внедрения современной классификации гостиничных средств размещения с учетом передового зарубежного опыта;

• создания современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

• разработки и внедрения современных отраслевых образовательных стандартов, базирующихся на действующих квалификационных требованиях к работникам индустрии туризма;

• создания и реализации учебных программ, соответствующих отраслевым потребностям и предусматривающих практическое обучение персонала, в том числе внутригостиничный и внутрифирменный тренинг в пределах средств, предусматриваемых в соответствующих бюджетах на образование;

• реализации специализированных программ повышения квалификации менеджеров высшего управленческого звена туристско-гостиничного бизнеса, в том числе организации стажировок за рубежом в рамках внебюджетных средств;

• поддержки перспективных прикладных исследований в области туризма в рамках средств, выделяемых федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма на эти цели.

Реализация перечисленных в Концепции задач, стоящих перед отраслью, требует предусмотрения бюджетных расходов на государственную поддержку развития туризма.

1. Управление туристским комплексом на макроэкономическом уровне

Развитие туризма возможно на основе разработанной нормативной правовой базы. История формирования туристической индустрии в России имеет значительный период времени.

• 1926 г. Решение Правительства СССР в рамках Наркомага внешней торговли было создано Государственное акционерное общество по иностранному туризму (ГАО «Интурист»). Его уставны капитал составлял 5мин. руб. разделенных на 200 акций, стоимостью по 25 тыс. руб. каждая (Наркомат внешней торговли получил 40%, Морской торговый флот – 40, остальные организации – по 20%). Правление ГАО «Интурист» состояло из 5 чел. В Совет по туризму при ГАО входило 11 чел. (представители Наркомата внешней торговли, Наркомата путей сообщения, Аэрофлота, Наркомата культуры, Наркомата торговли, Гостаможни).

• 1933 г. ГАО «Интурист» преобразовано во Всесоюзное акционерное общество «Интурист». С момента образования и до начала второй мировой войны «Интурист» развернул строительство туристских объектов и успел принять чуть более 10 тыс. иностранных туристов.

• 1964 г. Создается Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР, в которое в качестве структурной единицы вошло ВАО «Интурист».

• 1969 г. Создается Главное управление по иностранному туризму, ВАО «Интурист» в нем стало коммерчиским управлением.

• 1983 г. Главное управление по иностранному туризму преобразовано в Государственный комитет по иностранному туризму СССР (Госкоминтурист СССР).

• 1989 г. Госкоминтурист СССР был упразднен при очередной реорганизации Правительства.

• 1991 г. Образован Совет по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР, который так и не успел приступить к своим обязанностям из-за событий августовского путча.

• 27 марта 1992 г. создается Министерство культуры и туризма Российской Федерации.

• 30 сентября 1992 г. образован Комитет Российской Федерации по туризму (Роскомтуризм), приступивший к работе в коне февраля 1993 г. после назначения его Председателя.

• 10 января 1994 г. образован Комитет по делам молодежи, физической культуре и туризму (КМФТ России).

• 30 мая 1994 г. КМФТ России преобразован в Комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму (КФТ России).

• 3 августа 1994 г. КФТ России преобразован в Госкомитет по физической культуре и туризму (ГКФТ России).

• 25 мая 1999 г. создано Российское агентство по физической культуре и туризму.

• 6 июня 1999 г.создано Министерство по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации.

• 5 мая 2000 г. постановление Правительства Российской Федерации ведение вопросами государственного управления и межотраслевой координации в сфере туризма передано в министерство экономики развития и торговли Российской Федерации где создан департамент туризма.

1. Организация структуры управления туризма на мезо и микро экономическом уровне

Современная система управления туризмом в России выражено следующей схемой.