102624 (Стратегия развития территориальной организации населения муниципальных образований в современных условиях), страница 3

В Уставе городского округа «Город Йошкар-Ола» предлагается исключить из числа вопросов местного значения несвойственные муниципалитету функции. Необходимо четкое понимание, какие из возлагаемых сегодня параллельно и на государство, и на муниципальные образования задач являются по природе своей государственными. Такие функции могут возлагаться на муниципалитеты только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием (например, вопросы безопасности).

Следует разделить вопросы местного значения городского округа «Город Йошкар-Ола» на списки обязательных и факультативных вопросов. Такой подход известен в зарубежной практике: в частности, он реализован в Германии, на опыте которой во многом построена нынешняя законодательная модель местного самоуправления в России. При этом в обязательном перечне должны остаться только базовые функции муниципальных образований. В факультативный же список необходимо перевести и значительную часть ныне закрепленных в законе вопросов местного значения, и основные права органов местного самоуправления по участию в исполнении государственных полномочий.

Важно отметить, что обязательный список должен быть закрытым, а факультативный, с соблюдением законодательных рамок, – открытым. Уставом городского округа «Город Йошкар-Ола», помимо базового перечня вопросов, могут приниматься к решению:

- любые вопросы из факультативного списка;

- вопросы, которые не отнесены к ведению других уровней публичной власти, и в решении которых есть потребность местного сообщества.

Подобный подход не исключает сохранение ограничений по расходованию бюджетных средств для высокодотационных муниципальных образований, при этом предлагается распространять такие ограничения на расходы по факультативным вопросам местного значения, за исключением расходов на содержание сети бюджетных учреждений, созданных для решения факультативных вопросов до введения финансовых ограничений муниципалитета. Сокращение перечня директивных вопросов местного значения избавит городской округ «Город Йошкар-Ола» от необходимости нести ответственность за вопросы, решать которые на данном этапе развития ему не под силу. Напротив, факультативный список должен стать ориентиром для перспективного развития муниципалитета.

Соответствующей конкретизации требует список вопросов местного значения для городского округа «Город Йошкар-Ола»:

1. Управление муниципальным образованием. Принятие устава муниципального образования и структуры его органов ныне не могут осуществляться на местном референдуме – они проводятся для непосредственного решения населением вопросов местного значения. На практике жители оказались лишены права в этой части. Случаи отказов в проведении референдумов по вопросам принятия уставов и определения структуры местного самоуправления уже зафиксированы в городах Киров, Обнинск Калужской области, Котельники Московской области. Также невозможно проведение референдума по установлению официальных символов муниципального образования – герба, флага, гимна (вопрос, чрезвычайно важный с точки зрения воспитания гражданственности). Как представляется, перечисленные вопросы должны быть включены в перечень вопросов местного значения.

2. Вопросы безопасности. Исследования показывают, что практически все представители муниципального сообщества и значительная часть представителей региональных властей высказываются за необходимость передачи органам государственной власти всех функций по обеспечению безопасности (в самом широком смысле этого слова – безопасности от терроризма, на водах, при чрезвычайных ситуациях, пожарах, а также гражданской обороны и мобилизационной подготовки). Приведем аргументы:

- на практике участие муниципальных образований в решении этих вопросов минимально, несмотря на закрепление в качестве вопросов местного значения;

- эти вопросы дублируют компетенцию государства;

- закрепление в этой части параллельной ответственности за органами местного самоуправления вряд ли эффективно для решения соответствующих задач в области безопасности: муниципальные образования в условиях отсутствия гарантированного финансирования, методического обучения и централизованного контроля вряд ли могут справиться с поставленными перед ними задачами;

- в соответствии с п. «м» ст.71 Конституции РФ безопасность отнесена к ведению Российской Федерации, а согласно п. «з» ст.72 осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Поэтому закрепление соответствующих вопросов в качестве предметов ведения муниципальных образований вызывает сомнения с точки зрения его конституционности.

Предлагается исключить вопросы, предусмотренные пунктами 7.1, 8, 24, 25, 26 части 1 статьи 14, пунктами 6.1., 7, 21, 23, 34 части 1 статьи 15, пунктами 7.1, 8, 28, 29, 31, 32 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ, из числа вопросов местного значения. При необходимости имеет смысл передавать исполнение отдельных полномочий по этим вопросам органам местного самоуправления в качестве государственных. Исключение могут составить:

- первичные меры пожарной безопасности;

- мобилизационная подготовка муниципальных предприятий, находящихся в собственности муниципального образования;

- принятие превентивных мер обеспечения безопасности на водных объектах (установка табличек, указателей, буйков и т.п.), а также принятие неотложных первичных мер в случае чрезвычайных ситуаций. Такого рода меры могут охватываться конституционным термином «охрана общественного порядка», относящимся к деятельности органов местного самоуправления.

Во всех остальных вопросах безопасности гораздо убедительней выглядит роль специализированных государственных служб, имеющих необходимый для их решения ресурсный потенциал.

3. Экономическое развитие. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года исходит из необходимости формирования и расширения в стране зон опережающего развития, прежде всего на базе городов. Однако сегодня можно констатировать, что действенные рычаги работы в этом направлении у муниципалитетов отсутствуют. В Федеральном законе №131-ФЗ закреплена только возможность планирования социально-экономического развития муниципальных образований. Как представляется, за городским округом «Город Йошкар-Ола» необходимо в качестве факультативного вопроса местного значения закрепить создание условий для развития инновационной деятельности, науки и технологий на своей территории.

4. Жилищные вопросы. Сегодня за муниципальными образованиями – поселениями и городскими округами – закреплено предоставление жилья нуждающимся гражданам, т.е. вытекающей из Конституции России и закрепленной Жилищным кодексом РФ обязанности государства. Очевидно, что эта обязанность несвойственна муниципалитетам, в том числе для городского округа «Город Йошкар-Ола». Представляется более логичным возложение на государство решение соответствующего вопроса, при необходимости передавая его муниципальным образованиям в качестве отдельного государственного полномочия.

С другой стороны, в Жилищном кодексе РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления, связанные с участием в управлении жилищным фондом на территории муниципалитета:

- принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений);

- проведение конкурса по выбору управляющей компании;

- создание условий для управления многоквартирными домами.

Правовой статус таких полномочий в качестве переданных государственных или собственно муниципальных не определен, поскольку они не корреспондируют четко нормам Федерального закона №131-ФЗ. Решение подобных вопросов связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, поэтому они могут фигурировать в качестве вопроса местного значения городского округа «Город Йошкар-Ола» как «участие в управлении и содержании жилищного фонда, находящегося на территории города в случаях и в порядке, определенных федеральными законами».

5. Социальные вопросы. Социологические исследования показывают, что вопросы социальной защиты, поддержки и обслуживания, а также содействия занятости граждан рассматриваются населением в качестве одной из ключевых задач местного самоуправления. Тем не менее, российская традиция последних лет сводится к созданию единых централизованных (федеральных) систем социальной защиты и трудоустройства граждан (с передачей, при необходимости, соответствующих полномочий субъектам Федерации).

Понимая невозможность радикального изменения механизма функционирования данных отраслей государственного управления, имеет смысл двигаться в направлении расширения возможностей участия муниципалитетов в решении социальных вопросов. В перечни факультативных вопросов местного значения городского округа «Город Йошкар-Ола» должны быть обязательно включены осуществление дополнительных мер социальной поддержки и социального обслуживания, а также содействия занятости граждан. Применительно к вопросам занятости, возможно, стоит вести речь о расширении муниципальной компетенции.

6. Охрана общественного порядка – одна из задач органов местного самоуправления, вытекающая из Конституции Российской Федерации. Адекватного отражения в Федеральном законе №131-ФЗ она не нашла – выразилась только в возможности создания муниципальной милиции, что было отложено до принятия соответствующего федерального закона. Предлагается закрепить в числе вопросов местного значения городского округа «Город Йошкар-Ола», как минимум, участие муниципального образования в охране общественного порядка на своей территории в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. В числе факультативных вопросов городского округа «Город Йошкар-Ола» и можно закрепить:

- обеспечение порядка содержания, выгула домашних животных, контроля за бродячими животными. Данные вопросы были упущены из виду законодателями, в результате они не осуществляются должным образом ни санитарными и ветеринарными службами, ни местным самоуправлением, у которого нет соответствующих полномочий;

- регламентацию функционирования мест купания жителей (отчасти этот вопрос смыкается с обеспечением первичных мер безопасности на водных объектах).

В качестве важного рычага охраны порядка органам местного самоуправления городского округа «Город Йошкар-Ола» и должны быть предоставлены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях по отдельным их составам.

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел четкую процедуру передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Практика правореализации показывает жизнеспособность и полезность закрепленного в законе механизма. Вместе с тем, исследования и анализ нормативных правовых актов показывают наличие многочисленных случаев несоблюдения законной процедуры, приводящей к наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями без надлежащего финансирования.

Такого рода практика распространена как на региональном, так и на федеральном уровне. В числе выявленных случаев обхода установленного порядка передачи федеральных государственных полномочий необходимо, в частности, отметить фактическое возложение на органы местного самоуправления следующих государственных полномочий:

- регистрация (учет граждан по месту жительства/пребывания);

- ведение книг похозяйственного учета;

- учет и уведомление плательщиков местных налогов;

- содержание биотермических ям (скотомогильников), ненадлежащая эксплуатация и охрана которых чревата рисками эпидемий, т.е. чрезвычайных ситуаций, ответственность за предупреждение которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ ;

- перевозка (транспортировка) умерших к месту их погребения – в отличие от организации и финансирования погребения, содержания мест захоронения, данный вопрос и не отнесен к компетенции местного самоуправления, и не финансируется государством;

- организация дезинфекции – данная функция в некоторых случаях переложена на муниципальные образования, хотя является, по сути, государственной.

Следует отметить, что неформальная передача полномочий, не ограничивается указанными выше случаями, а все более становится системой работы государственных органов. Необходимо на федеральном уровне решить вопрос о передаче фактически исполняемых муниципальными органами городского округа «Город Йошкар-Ола» государственных полномочий с соблюдением установленной процедуры и финансированием.

Наконец, представляется необходимым заменить в Уставе городского округа «Город Йошкар-Ола» термин «глава администрации» на «руководитель администрации» муниципального образования, поскольку наличие сегодня в муниципальном образовании двух «глав» - главы городского округа «Город Йошкар-Ола» и главы администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» вызывает путаницу не только у населения, но и у многих управленцев. Поэтому необходимо развести эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером.