60008 (Формирование парламентской монархии в Англии), страница 2

10. Что не допускается требования чрезмерных залогов, ни наложение чрезмерных штрафов или жестоких и необычных наказаний.

13. И что для пресечения всяких злоупотреблений и для улучшения, укрепления и охраны законов парламент должен быть созываем достаточно часто.

И они признают за собой, требуют и настаивают на всех этих пунктах … как на своих несомненных правах и вольностях…”⁰ Этот документ сильно ограничивал власть монарха и усиливал значение парламента. В декларации подчеркивалось, что народ вправе низложить недостойного короля и заменить его другим, а также изменить порядок престолонаследия. Историческим значением принятия декларации прав 1689 стало – установление в Англии конституционной монархии.

Не менее важным в этом отношении был и акт об устроении 12 июня 1701 года. “…Постановлено его превосходнейшим величеством королем по совету и с согласия лордов духовных и светских и общин, заседающих в парламенте и в силу их власти:

… Что всякое лицо, которое в дальнейшем вступил в обладание указанной выше короной, должно присоединиться к английской церкви… английский народ не обязан вступать в войну для защиты каких-либо владений или территорий, не принадлежащих английской короне, если на то не последует согласие парламента…Что не допускается ссылка ни на какое помилование за большой печатью Англии против импичмента, возбужденного общинами в парламенте.”⁰

Этим документом парламент еще больше ограничивал власть короля, ставил его в зависимость от себя. Акт предотвращал возможность втягивания Англии в войну не отвечающей интересам английского народа. Так же теперь король Англии был обязан принадлежать к англиканской церкви, что устраняло возможный конфликт монарха с народом. Однако, ответственность министров перед парламентом оказалась бы фикцией, если бы за королем оставалось его традиционное право помилования. Поэтому тем же актом 1701 года помилование министров, осужденных нижней палатой было запрещено.

В результате перемен, вызванных законодательными и политическими новациями двух революций XVII века, в Англии оформилась – парламентская конституционная монархия, то есть такой способ организации учреждений верховной власти в государстве и такое ее распределение, при которых власть монарха ограничивается фиксированными властными полномочиями представительного собрания нации и основными (общеустроительными) законами государства. В стране стало складываться правовое государство, гражданское общество. Английская революция, ее идеи республиканского устройства, народоправия, равенства всех перед законом, оказали влияние на историю других европейских государств.

2. «Ответственное правительство»

Собственно правительства как административного целого юридически не существовало. Как и многие английские политическим учреждениям, кабинет в окончательном виде был организован не по королевскому повелению или в соответствии с парламентским актом. Он ведет свое происхождение из обыкновения первых Стюартов втайне совещаться с узким кругом приближенных. Еще Яков I и Карл I любили собирать особо доверенных министров и создавать из 30-40 членов Тайного совета более малочисленный совет. Однако имена таких приближенных довольно быстро становились известными, и первый малый совет получил уничижительные прозвища “хунта”, “шайка”, “кабинет”.

Название “кабинет” было дано самому непопулярному собранию министров Карла II в 1668-1671 годах. Любимый советник Карла II канцлер лорд Кларендон выбрал из Тайного совета шесть лиц и составил из них особый комитет со специальной миссией – заведовать сношениями с иностранными государствами. В этот кабинет в частности вошли, Клиффорд, Арлингтон и Бэкингем. Начальные буквы фамилий этих советников составили первые три буквы слова “кабинет”. Но комитет к внешним заботам присовокупил и внутренние. Он стал собираться регулярно и превратился в учреждение, которое активно содействовало укреплению личной власти короля. Вполне понятным было недовольство парламентариев подобной перегруппировкой властных функций и должностных лиц, особенно после того как стали известны многие злоупотребления того или иного министра.

Члены совета руководили определенным ведомством. Совокупность такого рода министров составляла кабинет, не признаваемый законом. Юридически кабинета министров не существовало, но на деле он не только действовал, но и укреплялся. Юридически полнота правительственной власти была в руках короны, учреждения которой и составляли важнейшие правительственные институты. Тайный совет короля оставался формально главным правительственным (и единственно существующим на основании закона) правительственным институтом. Первоначально в его состав входили традиционные чины высшей королевской администрации: канцлер, казначей, судьи Суда королевской скамьи, администраторы имений, представители знати, чиновники по выбору канцлера и короля. Изначально кабинет не был отягощен какой-либо персональной ответственностью или рациональным распределением обязанностей, скорее наоборот. При Тюдорах звание члена Тайного совета давали чаще всего в качестве почетного титула – людям, которым доверял сам король. При Стюартах особо приближенными были носители следующих должностных обязанностей (все они назначались на эти должности королем): лорд-канцлер, лорд-казначей, хранитель тайной печати, госсекретари. После того как утвердилась практика управления при помощи кабинета министров, министрами стали называться главы всех отраслей исполнительной власти, на которые распадается повседневное управление страной, но сами отрасли не отличались упорядоченностью и строгой дифференцированностью. Кроме того, и министры не были равными по положению – одни возглавляли обособленные и автономные отрасли управленческой деятельности, другие пребывали в роли глав департаментов, находящихся в подчинении у тех или иных министерств.

После “славной революции” и смены династии наследственная монархия в известной мере сменилась договорной. Абсолютизм королевской власти оказался поколебленным навсегда. Однако в первых формулировках полномочий короля и парламента ничего не было сказано о Тайном совете, о кабинете и высших чиновниках королевской администрации.

С 1669 года численность совета возросла до 30 человек, в том числе 15 входили в него по должности, 10 – как члены Палаты лордов и 5 – из Палаты общин, которых выбирал монарх. С этого времени Тайный совет стал до известной степени самостоятельным учреждением по отношению к короне, как бы хранителем интереса монархии. Такая роль в особенности усилилась в период председательства в совете графа Шефстбери, бывшего видным деятелем вигской партии. К XIX веку Тайный совет стал представлять в большей степени государственно-политический институт, совокупность советников, чем реально действующее правительственное учреждение. В его состав входило до 200 советников, получивших такое звание либо по государственной и церковной должности, либо специально пожалованных королем (в начале XIX века советников было 174, в 1855 году – 192). Членами совета обязательно состояли епископы, высшие должностные лица государства, представители трех верховных судов общего права, спикер Палаты общин, послы, главнокомандующие, адмиралы. Созывался и распускался совет монархом. После смерти монарха считалось, что совет действует еще 6 месяцев для обеспечения правильного престолонаследия. Для принятия решений, которые играли только рекомендательное значение, необходимо было мнение всего 6 советников. Члены совета исполняли свои должностные обязанности без жалованья, как почетную государственную обязанность. Должность советника подразумевала участие в обсуждении государственных вопросов, сохранение государственных и дворцовых тайн, обязанность подавать «лучшие по должности советы».

Советники имели право в любое время быть выслушанными монархом – как персонально, так коллегиально. Полномочия Тайного совета носили политический и юридический характер. Тайный совет рассматривал обвинения в государственной измене, для чего в нем был образован особый Юридический комитет. На протяжении XVII – первой половины XIX века при нем сложилось также несколько социализированных бюро и комитетов (по образованию, по торговле и внешней политике и др.), которые стали частями формирующейся центральной администрации.

До конца XIX века существовали 11 главных отраслей управления: по делам колоний, внутренних дел, внешних сношений, военная, финансовая и некоторые другие, а также пять второстепенных отраслей: народного просвещения, ведомство почтовое, общественных работ, ведомство по управлению делами Шотландии и Ирландии. Среди традиционных высших должностей сохранили свое значение следующие: первый лорд казначейства (эта должность обычно была связанна с должностью первого министра по совместительству), председатель Тайного совета (обязанности председателя стали в основном формальными, однако в его ведении находился контроль над управлением делами народного просвещения, который сосредотачивался в руках вице-председателя), лорд-лейтенант Ирландии (он значился вице-королем, но фактическое руководство находилось в руках госсекретаря по делам Ирландии), лорд-хранитель тайной печать, канцлер герцогства Ланкастерского и др.

В течение XVIII века получает свое развитие принцип «ответственного правительства». С приходом Ганноверской династии после 1714 года начинается эволюция кабинета в сторону его современного статуса и деятельности. Из послушного орудия короля он превращается в учреждение, которое стало “сдерживать и связывать его волю”. Особенно перспективными оказались столкновения старых королевских слуг с вигами при Вильгельме Оранском, когда министров из числа тори удалили и в кабинете остались лица одной ориентации – либеральное крыло вигов. Эта перемена и составила содержание “бесшумной революции” 1694-1696 годов в верхнем эшелоне власти, совершенной партией вигов. В следующее царствование королевы Анны состав кабинета был однородным или смешанным в зависимости от предпочтений королевы или интриг при дворе.

Следующий правитель Георг I, будучи, как и его предки Ганноверского дома, немцем по воспитанию и образованию, был мало знаком с порядками и делами своего нового королевства и предпочитал заведование внутренними делами коалиции самых ревностных приверженцев династии и доверенным министрам. Король даже не знал языка своих подданных, а его премьер Вальпол и министры не говорили ни по-немецки, ни по-французски, поэтому король вынужден был прибегать в разговоре к варварскому латинскому наречию. В силу таких неудобств он вскоре вообще перестал присутствовать на совещаниях кабинета и довольствовался докладами одного из министров о принятых решениях. Стремление к большей упорядоченности процедуры заседаний кабинета и его сплочению вызвало потребность в председательствующем – первом министре.

После утверждения кабинетной формы организации и осуществления высшей административной власти премьер-министры стали пользоваться ею для реализации партийного политического курса с опорой на поддержку в парламенте, но вскоре обнаружилось, что если у правительства не поддержки в парламенте, то ему не удастся провести необходимый закон или утвердить бюджет. В 1721 году Георг I был принужден палатой общин поручить формирование кабинета Вальполу, и это стало памятным прецедентом, поскольку был подобран сильный сплоченный правительственный состав, который находился у власти 22 года. Роберт Вальпол, искусный финансист и не менее талантливый парламентский политик из партии вигов, закончил свою политическую карьеру неожиданным маневром – уходом в отставку в 1741 году, после того, как ему пришлось осознать реальную невозможность управлять страной без доверия и поддержки парламента. С ним же был связан и другой важный прецедент: он был последним министром, которого хотели привлечь к судебной ответственности по политическим мотивам. С этого времени отставка министра воспринимается достаточной мерой наказания, делающей излишним процесс привлечения к ответственности в порядке импичмента. Парламент перестает довольствоваться отвоеванными у короля законодательными и статутными полномочиями и привилегиями и постепенно берет на себя контроль за действиями исполнительной власти.

С помощью парламента кабинету министров удалось довольно быстро оттеснить короля, но обнаружились и противоречия между ними. Выяснилось, что ни одно правительство не может стоять у власти, если оно не имеет за собой поддержки большинства депутатов палаты общин. Парламент уже не ограничивается законотворческой деятельностью, теперь он берет на себя контроль за исполнительной властью. Таким образом, возникает «ответственное правительство» - правительство, ответственное в первую очередь перед парламентом (в данном случае нижней палатой).