Размещено на http://www.allbest.ru/

Территориально–политическое устройство и органы публичной власти

1. Государственное устройство зарубежных стран

Данный раздел долгое время во всех отечественных учебниках и пособиях по государственному праву назывался «Государственное устройство» или «Формы государственного устройства». Однако термин «государственное устройство» весьма неоднозначный, и он неодинаково понимался и понимается как в речи обыденной, обыкновенной, так и в речи профессиональных юристов. Под государственным устройством историки и социологи понимали и понимают нечто, обозначающее государственный строй или систему государственных органов. Термин «государственное устройство» в том смысле, в котором его понимают государствоведы, означает территориально–политическую структуру государства. Очевидно, в силу того, что существует неодинаковое понимание одного и того же термина, в последние годы для освещения данного круга вопросов употребляются другие, возможно более точные, понятия. Например, применяется такое обозначение, как «территориально–политическая организация государства» или «территориальная организация публичной власти». В любом случае, речь идет об одном и том же. Всеми этими понятиями обозначается структурирование государства, деление его на части, соотношение власти этих частей с центральной властью.

Мы избрали некий средний термин – территориально–политическое устройство – и полагаем, что это, с одной стороны, часть традиции, с другой стороны – более точное понятие, адекватно отображающее суть того материала, который будет изложен ниже.

Итак, подводя итог, как же можно определить территориально–политическое устройство государства. Что стоит за этим понятием? Территориально политическое устройство – это территориально–политическая структура государства, т.е. определенный порядок деления территории на части, их правовой статус и взаимоотношение центральных органов власти с органами власти составных частей, т.е. государственных или административно–правовых единиц.

Принято считать, что есть две основные формы территориально–политического устройства государств – унитарное государство и федеративное государство. Кроме того, имеются и иные государственно–правовые образования, которые входят в данную часть конституционного права: конфедеративное государство и автономия.

Большинство конституций мира регулируют вопросы территориальной организации государства. В одних конституциях четко называется форма территориально–политического устройства и там закрепляется, что государство является, скажем, федерацией, другие фиксируют, что у них унитарное государство. Некоторые конституции прямо не обозначают устройство своего государства, но это становится ясно из содержания других статей или при анализе государственно–правовой практики.

Некоторые конституции относят свою страну к одной форме государственного устройства, а реально существует другая (Швейцария), а некоторые страны вообще невозможно отнести к какой–либо форме и их именуют гибридными формами. Так или иначе, проблематика подобного рода – это непременная часть конституции и конституционного права. В конституциях могут закрепляться вопросы соотношения власти центральной и региональной, может закрепляться компетенция различных частей государства, соотношение их полномочий, порядок рассмотрения спорных проблем и т.д.

Институт территориально–политического устройства включает следующую группу правовых субинститутов:

а) нормы, закрепляющие конкретную форму территориально–политического устройства, т.е. федерацию, унитарное государство либо автономные единицы;

б) нормы, закрепляющие вопросы компетенции структурных частей государства;

в) нормы, закрепляющие определение государственной территории, государственно–правового пространства;

г) нормы, закрепляющие взаимоотношения центральной власти и зависимых территорий, которые прямо не входят в состав государства, но связаны с ним определенными правовыми узами.

Ряд конституций содержит перечень всех субъектов федерации. Некоторые перечисляют автономные единицы, входящие в состав страны, некоторые только обозначают виды составных частей государства, которые могут обладать неодинаковым статусом, т.е. большим или меньшим объемом компетенции (штат, автономия, административная единица), такое обозначение сопровождается перечнем вопросов, относящихся к компетенции этих государственно–правовых единиц.

Большинство конституций подчеркивают неделимый характер государства и запрещают какие–либо покушения на целостность государства. Эти вопросы также относятся к институту территориально–политического устройства. Необходимо отметить, что не только форма правления зависит от ряда условий, существующих в данной стране, но и форма территориально–политического устройства в каждой конкретной стране зависит от исторических, социальных, национальных, географических условий, а также от сложившихся традиций. Зачастую существование какой–то формы деления государства либо существование какой–то автономной единицы объяснить с точки зрения теории государственного права невозможно – это специфика конкретного государства, которая существует как нечто данное, и попытки теоретического обоснования таких явлений не несут содержательного начала.

Отметим также, что в большинстве государств отсутствует прямая связь между территориально–политическим устройством и национально–этническим составом населения страны. Унитарные государства могут быть многонациональными, федеративные могут быть и многонациональным, и однонациональным. Такие факторы не связаны напрямую, как когда–то считалось в советской литературе.

Унитарное государство

Термин «унитарное» происходит от латинского слова «unitas» («единство»), в переводе это значит единое, слитное государство. Унитарное государство – это такое государство, которое не имеет в своем составе государственно–правовых образований, государственных единиц. Территория унитарного государства делится на административно–территориальные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью, а их правовой статус определяется центральной властью, т.е. актами центральных органов власти и управления.

Среди 180 государств, которые являются членами ООН, лишь 21 государство относится к категории федеративных, а подавляющее большинство – унитарные государства. Унитарные государства, очевидно, более распространены в мире не случайно, потому что такая форма связи центральной власти с местными властями более удобна и в каком–то смысле гармонична. К числу унитарных государств относятся такие государства, как Франция, Великобритания, Италия, Швеция, Греция, Испания, Голландия. К унитарной форме относится много стран Латинской Америки, почти все африканские страны, страны Азии (Япония, Таиланд и др.). Для унитарного государства характерен ряд основных отличительных признаков. Среди них называют:

1. единая законодательная власть – общий для всей страны парламент;

2. единая исполнительная власть;

3. единая судебная власть (судебная система);

4. единая конституция, которая распространяется на всю территорию страны;

5. единое законодательство – единая правовая система, обязательная для всех граждан на территории этой страны;

6. территория унитарного государства делится на административные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью;

7. отмечается также такой признак унитарного государства, как единое гражданство.

В унитарном государстве контроль центральных органов власти управления над местными органами является доминирующим. Формы этого контроля можно разделить на несколько разновидностей.

Есть группа государств, в которых местные органы избираются населением, но они обязательно контролируются представителями центра (префектами, комиссарами). Это, можно сказать, модель французская.

Есть более демократическая модель унитарного государства, в котором все местные органы избираются гражданами, а представителей из центра практически нет. Эта система характерна для Великобритании и некоторых других стран, входящих в Сообщество.

Существует также такая модель унитарного государства, в котором есть обычные админстративно–территориальные единицы, и есть единицы с особым статусом – автономные единицы. Отношения между центральной властью с обычными единицами строится по одной схеме, а с автономными частями – по другой. Это итальянская модель. Об автономии речь пойдет в следующих разделах данной главы.

Так или иначе, самым характерным является положение, что унитарное государство делится на административные единицы. Эти единицы образуются по определенным принципам. Например, используется принцип примерно равной численности населения, принцип образования единиц вокруг крупных экономических, промышленных и географических центров. Данные единицы служат определенным целям – удобству управления, удобству взимания налогов и т.д. Другими словами, это деление создается для облегчения осуществления государственной власти.

Следует отметить, что наряду с обычным административным делением, в некоторых странах имеются специальные единицы. Например, территория может делиться как на стандартные административные части, так и на школьные округа, судебные округа, военные округа, избирательные округа. Границы этих специальных округов могут не совпадать и, как правило, не совпадают с границами административных единиц, а либо включают несколько административных единиц, либо делят эти единицы на несколько частей.

В последние годы в ряде стран отмечается тенденция, что некоторые исторически сложившиеся административно–территориальные единицы перекраиваются, укрупняются, некоторые из них ликвидируются. Это связано с процессами развития городов, сокращения сельского населения, т.е. на процессы государственного структурирования оказывают большое влияние современные экономические и социальные изменения.

Есть страны, которые не имеют административно–территориального деления, но это, обычно, очень небольшие страны (Монако, Сан–Марино, остров Науру и т.д.).

Хотя унитарных государств преобладающее большинство, обычно, о них пишется гораздо меньше, чем о федерациях или автономных единицах. Объяснение очень простое: унитарное государство – это более легкое для усвоения государство, более легкий материал, поэтому ему посвящается меньше внимания.

2. Зарубежная федерация и зарубежная конфедерация

государственный устройство федерация компетенция

Федерация – это государственный союз, в который входят государственные образования, имеющие юридическую самостоятельность, формально ограниченную лишь правами этого союза. Термин «федерация» очень древний и происходит от латинских слов. В разных источников эти слова называются по–разному: в одном случае от латинского «foedus», что значит договор, в другом источнике приводится слово «federatio» что значит союз, в третьем – «federare», что означает «укреплять союзом». Так или иначе, слова «союз» и «договор» лежат в основе этого понятия.

Исходя из происхождения этого понятия, федерации можно разделить на две группы: договорные и недоговорные федерации. Первая группа федераций – договорные федерации – это такие союзные государства, которые возникли на основе договора будущих субъектов федерации, как правило, независимых государств. К договорным федерациям принято относить США, Швейцарию, Австралию, Малайзию и др.

Второй тип федерации – недоговорная федерация – это такой случай, когда центральная государственная власть предоставляет значительную самостоятельность административным единицам, и те превращаются в субъекты федерации. Такая перестройка проводится как бы по доброй воле унитарной власти. К таким странам относится Канада, Индия, Пакистан, Нигерия. В последнем случае у субъектов федерации компетенция меньшего объема, говоря простым языком – меньше прав, а больше обязанностей, больше же власти у центральных органов. Это естественно, поскольку, когда центральная власть предоставляет права и полномочия, то, естественно, стремится дать поменьше. А если какие–то субъекты объединяются, то они стремятся оставить себе побольше полномочий и прав.

Прежде, чем характеризовать типичные черты и особенности зарубежных федераций, следует отметить, что каких–то классических моделей, соответствующих неким историческим образцам, практически не существует. Поэтому, говоря о типичных чертах, всегда нужно иметь виду, что некое конкретное государство всегда в чем–то будет не соответствовать теоретической модели. К примеру, федерация, которая образовывалась как договорная, затем может включать членов на недоговорной основе, т.е. субъектов, возникающих путем деления ранее вошедших на договорной основе штатов или провинций.

Некоторые черты, казалось бы, всегда являются обязательными, но вдруг какая–то специфическая федеральная особенность в конкретной федерации может отсутствовать. Так или иначе, сделаем попытку сформулировать наиболее характерные черты федерации, поскольку это поможет понять суть данного интересного и важного явления. К группе федеративных государств относятся настолько влиятельных государств (США, ФРГ), что следует непременно познакомиться с особенностями государственного устройства этих государств и им подобных.

Характеризуя наиболее специфические отличительные черты федерации, мы бы выделили две группы наиболее характерных существенных признаков. Первая – это признаки фактические, (сложившиеся), вторая – юридически закрепленные или обычно закрепляющиеся в праве признаки.

К первой группе мы бы отнесли следующие четыре момента.

1. Большинство зарубежных федераций образуются не на основании национальных или этнических признаков. Зарубежные федерации объединяют государственно–политические образования по географическому признаку, признаку соседства или общих экономических, военных, таможенных, торговых интересов. Близость национальная, этническая, как правило, не кладется в основу образования субъектов федерации и их общего союза. Если вспомнить карту США, то там большинство границ отчерчено по линейке, название штатов носят чисто географические названия (Коннектикут, Мичиган, Огайо и т.д.) каких–то национальных элементов у субъектов федерации нет. То же можно сказать о Канаде, Мексике, Австралии, ФРГ, Австрии и т.д.

2. (Этот признак, как правило, нигде не закрепляется, но подразумевается.) Отсутствие права на выход из федерации. На юридическом языке это называется «отсутствие права на сецессию» (на отделение). В большинстве случаев образование федерации носит окончательный характер (как брак по догматам католической церкви). Конечно, есть исключения. Так из федерации Малайзия в 1965 году вышло очень небольшое государство Сингапур. Но, как говорится, нет правил без исключения. Сингапур вошел в Малайзию несколькими годами раньше и не успел прочно войти и «врасти» в ткань нового государства. Поэтому разлука была легкой. В большинстве случаев попытки выйти пресекаются довольно жестко. В XIX веке пытался выйти из США штат Техас, были попытки выхода некоторых кантонов Швейцарии, совсем недавно была произведена попытка выхода из федерации канадской провинции Квебек. Последний случай особый. Там проводился специальный референдум. Но Квебек не вышел из федерации. И, возможно, никогда не выйдет...

3. Признак неравенства членов федерации друг с другом. Иногда это называют асимметрией федерации. Штаты, провинции, земли большие по площади, по количеству населения в федерациях обычно имеют больше прав, чем штаты, меньшие по площади и менее населенные. Хотя это не универсальный признак, но он достаточно необычен для бывших жителей СССР, которые знали и много лет учили правило о том, что все республики равны и равноправны.