37051 (Институт государства и проблемы обновления промышленной политики в Украине), страница 2

Каждый из этих субъектов имеет свое видение существующих проблем и перспектив отрасли. Соответственно, спектр приоритетов, направлений и задач ее развития — не структурирован, достаточно разнообразен по охвату отраслей, механизмам реализации и значимости конечного результата для страны. В Украине отсутствует базовый нормативный акт, который упорядочивал бы весь процесс формирования промышленной политики, определял основы взаимодействия и координации отдельных органов власти между собой и между субъектами в ее осуществлении, процедуру контроля, подотчетности и ответственности ее субъектов, устанавливал критерии эффективности политики и соответствие ее задач целям развития экономики и общества.

В структуре исполнительной власти нет единого органа, ответственного за развитие промышленности, разработку и проведение промышленной политики, ее результаты. Управление отраслью поделено между отдельными ведомствами, созданными по отраслевому или функциональному принципу, что является источником коллективной безответственности за состояние промышленности в целом. Полномочия и задачи соответствующих органов частично дублируются между собой, а их деятельность иногда не способствует, а, наоборот, наносит вред промышленному производству, что, как отмечалось, связано с установлением лишних административных барьеров или с тем, что они руководствуются разными критериями и задачами в своем отношении к промышленности как объекту управления. Отдельные органы исполнительной власти существенно отличаются между собой по уровню своего влияния на отрасль или отдельные предприятия, уровню законодательно-нормативного обеспечения сфер их ответственности, праву окончательного принятия управленческих решений в отношении промышленности без согласования с другими ведомствами, количеству видов деятельности, регулируемых ими, количеству непосредственно подчиненных предприятий, степенью ответственности, подотчетности и подконтрольности.

Серьезные пробелы в организации государственного управления промышленностью, рентоориентированная псевдореформаторская деятельность власти и существенная зависимость управленческих решений от лоббистского влияния создали разрыв между задекларированными в программных документах целями и фактическими тенденциями развития промышленности и ее структурными характеристиками. В частности, цель развития промышленности, которая ставилась соответствующей Государственной программой на 2003—2011 гг. и состояла в создании современного, интегрированного в мировое производство промышленного комплекса, способного решать основные задачи социально-экономического развития и утверждения Украины как высокотехнологичного государства, вообще не достигнута, а вместо структурного совершенствования и технологической модернизации промышленность фактически подверглась возрастающей структурной деградации и технологическому упадку. Указанная программа оказалась декларативной не только по своим целям, но и по преобладающему большинству поставленных задач, поскольку последние не были подкреплены конкретными практическими мероприятиями и механизмами их реализации. Утвержденные мероприятия носили фрагментарный характер, по своему перечню и содержательному наполнению мало согласовывались с поставленными задачами.

К сожалению, разрыв между целями и задачами, с одной стороны, и конкретными мерами — с другой является серьезной проблемой для большинства программ, которые реализовывались в промышленности до последнего времени. Это связано с тем, что преимущественная часть программных задач, как правило, была обезличена и не имела конкретных исполнителей - как ответственных за реализацию в лице органов власти, так и заинтересованных в реализации в лице субъектов хозяйствования.

Охват программами отраслей промышленности достаточно неравномерен. Наибольшие выгоды от них получали те субъекты производства, которые могли пролоббировать свои интересы. Масштабы и структура отраслевого лоббизма полностью зависят от текущей прибыльности и финансового потенциала субъектов, поскольку принятие "лоббистского" законодательства требует с их стороны огромных расходов. В Украине, как отмечают эксперты, сложился теневой коррупционный рынок административно-хозяйственных решений, поэтому необходимые для ведения бизнеса правовые нормы получали лишь те, кто мог заплатить за них большую цену. Самыми мощными промышленными лоббистами у нас являются отрасли, которые, во-первых, в настоящее время наиболее прибыльны (например, ГМК), во-вторых, дают стратегически важную продукцию для функционирования ряда смежных отраслей, в-третьих, обладают высоким потенциалом для возникновения масштабных социальных конфликтов на уровне региона или всей страны (в частности, угольная промышленность). Именно эти отрасли (даже при поверхностном обзоре украинского законодательства) имеют в своем активе наибольшее количество нормативных регулятивных актов, которые касаются их деятельности и предусматривают реализацию соответствующих отраслевых программ, предоставление многочисленных льгот, проведение экономических экспериментов, списание задолженности, в том числе перед госбюджетом, признание престижности труда их работников с дальнейшим предоставлением социальных льгот и т. д. Доминирование "сырьевых" лоббистов объясняется низким технологическим уровнем преобладающего большинства перерабатывающих отраслей. Это обусловливает конкурентоспособность отечественной промышленности только по ресурсному фактору и формирование ее доходов в основном за счет сырьевой продукции и продукции первичной переработки.

Рентоориентированность власти, деятельность которой подчинена текущей конъюнктуре, и ее зависимость в принятии хозяйственных решений от отраслевого лоббизма обусловливают отсутствие стратегических подходов в развитии промышленности с подменой формально задекларированных стратегических целей всей отрасли на фактически поддерживаемые конъюнктурные цели отдельных лоббистских бизнес-групп. Именно этот факт является едва ли не основной причиной технологической и структурной деградации отечественного производства, и без его устранения нет оснований надеяться на улучшение состояния промышленности в будущем.

Невозможность реализации в промышленности долгосрочных стратегий развития и положительных структурных изменений следует связывать также с влиянием на отрасль политических циклов и политической конъюнктуры, временной лаг существования которых в разы уступает периоду, необходимому для достижения стратегических задач. Непримиримость политических оппонентов, которые ведут борьбу за получение власти в следующем политическом цикле и поддерживаются конкурирующими бизнес-группировками, кардинальные расхождения во взглядах политиков на существование страны и ее экономическую модель обусловливают постоянную неопределенность перспектив промышленности. Отсутствие преемственности власти в принципах и направлениях развития страны, нежелание оппонентов находить компромиссы в своих позициях для достижения блага всего общества приводят к тому, что приход новой властной команды (начало нового политического цикла) сопровождается прямой отменой или приостановкой выполнения значительного количества решений, принятых предшественниками, в том числе и тех, которые определяли формирование текущей и перспективной ситуации в промышленности.

Высокая угроза потерять власть в следующем политическом цикле определяет такой тип поведения украинских чиновников, который в экономической теории квалифицируется как стратегия "быстрой наживы", когда власть стремится получить во время своей каденции наибольшие для себя выгоды и объемы ренты. В то же время она проводит политику социального популизма, которая, с одной стороны, ставит цель расширить круг сторонников на следующих выборах, а с другой — является следствием давления политических оппонентов власти, представляющих ее социальные достижения как результат своей борьбы за благосостояние граждан и также используют этот аргумент в борьбе за власть. К сожалению, в украинских реалиях чрезмерная зависимость власти от политических циклов и социального популизма пагубно отражается на состоянии промышленности и ее структуре. Ограниченные государственные ресурсы направляются не на стимулирование, модернизацию и переструктурирование производства как основу для будущего роста дохода, а на продуцирование потребительских настроений, что усиливает незаинтересованность работников в повышении производительности своего труда и патернализм в отношениях между властью и населением. В то же время не подкрепленное ростом производства повышение доходов, в том числе за счет эмиссионных источников или заимствований, приводит лишь к раскручиванию инфляции, следствием которой являются стагнация и сокращение производства в краткосрочном периоде, увеличение долгового бремени страны с ограничением ресурсов для производственной деятельности в средне- и долгосрочной перспективе.

Подводя итоги, можно утверждать, что деструктивные явления в отечественной промышленности следует связывать, прежде всего, с деградацией и неэффективностью самого государства как института. Последнее не может выступать экзогенно по отношению к экономике, поскольку создаваемые им формальные правила определяют поведение и мотивацию субъектов хозяйствования, вследствие чего формируются структурные, технологические и организационно-управленческие характеристики производства.

Связь между институтами и уровнем промышленности является диалектической. Как институты влияют на качество промышленного развития, так и сам уровень промышленности обусловливает объективное существование тех или иных институтов. Мы склоняемся к мысли, что большинство факторов конкурентоспособности "промышленно зависимы", то есть при фокусировании внимания государства на развитии промышленности и изменении в лучшую сторону ее характеристик будет расти качество институтов, которые определяют факторы конкурентоспособности, с соответствующим повышением уровня последних. В результате уделения внимания лишь усилению отдельных факторов конкурентоспособности, без учета развития производства, не удастся получить стойкий положительный эффект, поскольку качественные институты, которые будут их определять, не востребуются отсталой промышленностью и со временем деградируют.

Специфические особенности украинского государства при формировании его политики в промышленности делают неопределенным и проблематичным существование последней в перспективе, консервируют ее структурную и технологическую отсталость. Это следует связывать, прежде всего, с принципами формирования власти в Украине, государственной бюрократией и организацией процесса управления промышленностью.

К перечню недостатков отечественной власти и бюрократии можно отнести: оторванность от граждан и неподотчетность обществу; инициирование псевдореформ, перераспределительную активность и рентоориентированное поведение, зависимость управленческих решений от лоббистского влияния и политических циклов; отсутствие стратегических целей и подходов в управлении экономикой с их подменой собственными конъюнктурными целями или целями лоббистских групп; распределение управления промышленностью между рядом министерств и ведомств при частичном дублировании их функций, коллективной безответственности последних за состояние отрасли, отсутствии единого политико-формирующего и координирующего ее развитие органа, отсутствии органа, который бы контролировал достижение нормативно определенных целей развития отрасли и степень выполнения поставленных задач, и др.

Перечисленные недостатки являются основой для определения направлений реформирования украинской власти и совершенствования системы управления промышленностью. Однако главная сложность состоит в том, что власть априори не способна самостоятельно себя изменить без существования таких ее неэкономических характеристик, как политическая воля и желание что-либо менять вообще в пользу общества.

Допуская вероятность существования у власти фактора политической воли к изменениям и реформам (а не их имитации), осуществляемым по принципу "государство для рынка, а рынок для людей", а не "люди для рынка, а рынок для государства", можно сформулировать ряд рекомендаций в отношении выработки соответствующей стратегии преобразований. Эти рекомендации должны обеспечить как общие институциональные изменения, которые будут минимизировать использование государственной власти только в частных интересах, так и специфические изменения в организации и управлении промышленностью. Что касается этапности и последовательности этих изменений, то в данном случае мы поддерживаем позицию и аргументы академика РАН В. Полтеровича, который отмечал, что общие и специфические изменения должны происходить параллельно, а не следовать друг за другом (сначала общие, а потом специфические), как рекомендует большинство международных организаций, поскольку общие институциональные изменения будут стимулироваться изменениями в производстве и его качественным ростом.

Не останавливаясь детально на рекомендациях, касающихся общих изменений (поскольку они достаточно полно разработаны в работах как отечественных, так и зарубежных ученых), лишь отметим, что их содержание сводится к введению механизмов минимизации возможностей госаппарата в создании преференций избранным с лишением чиновников права принимать хозяйственные решения по собственному усмотрению, судебной защиты граждан от произвола власти, общественного контроля за властью со стороны СМИ и институций гражданского общества с обнародованием полной информации о принятых решениях и расходовании государственных средств.

Модернизация системы управления промышленностью должна происходить по таким направлениям:

— введение принципов проектного управления в разработку и проведение промышленной политики, которая должна осуществляться из единого управленческого центра; установление ответственности органов власти за ее результаты и их соответствие поставленным целям и задачам, которые следует формулировать исходя из конкретных количественных параметров-индикаторов (экономических, структурных, технологических, социальных, экологических и т. д.), а не в форме "туманных" декларативных выражений (например,"... создание современного производства ..." и др.);

— взаимосогласованность параметров промышленной политики и других видов государственной экономической политики во избежание нейтрализующего эффекта от их параллельного проведения; формирование "иерархии" видов политики в зависимости от определенной стратегической цели развития страны;

— устранение дублирований функций органов управления в отношении их регулятивного влияния на промышленность и введение независимой периодической оценки эффективности деятельности последних по показателям и критериям, использующимся в развитых странах;

— нормирование процесса разработки и проведения промышленной политики для формализации и прозрачности действий разработчиков и исполнителей, минимизации влияния субъективного фактора на принятие управленческих решений.