36543 (Тенденции и направления административной реформы в Украине), страница 4

Сама по себе идея выделения должностных лиц, назначаемых на срок полномочий Президента Украины, которые отвечают за организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное, материально-техническое и прочее обеспечение деятельности Кабмина и министерств, можно было бы только приветствовать. Ведь практика государственного строительства минувших лет свидетельствует о частой смене правительств, почти всегда сопровождавшейся коренной ломкой аппаратов Кабмина и отечественных министерств, сменой уже наработанных подходов, способов и методов работы.

Казалось бы, можно было только порадоваться наступающей стабильности в системе государственного управления. Однако подобный подход создает в Кабмине и министерствах два разноустойчивых (а возможно, и разнополярных) полюса. С одной стороны — премьера и министров, превращающихся исключительно в политические фигуры и подверженных опасности быть замененными в любой момент в зависимости от объективных, а часто и субъективных причин. А с другой — непотопляемых (по крайней мере, на срок полномочий Президента Украины) госсекретарей. Кто же в доме хозяин?

Кроме того, следует подчеркнуть, что цель, преследуемая введением института госсекретарей, — совершенствование государственного управления, обеспечение эффективной деятельности Кабмина, министерств, других органов исполнительной власти, а также их аппаратов, — определяется не только его «незыблемостью». Наверное, в большей мере подобные цели могут быть достигнуты лишь путем качественного совершенствования работы этих важнейших государственных органов, благодаря уточнению их функций, улучшению форм и методов их деятельности. А пока призрачная незыблемость не толкнула ни одного госсекретаря баллотироваться в кандидаты народных депутатов, тогда как на этом маршруте наблюдается массовый поход членов правительства. К добру ли это?

Итак, формирование эффективной системы организации управления в государстве на центральном и местном уровне не состоялось. Это, как говорится, следствие. Более волнующими и важными сегодня являются другие вопросы — почему это произошло? Сколько ещё времени ходить по замкнутому кругу?

Любая потеря времени наносит ущерб государству, подрывает его устои. А Украина на пути реформирования и создания рыночной экономики, замены общественно-политического строя уже потеряла не один год. Достижения и положительные изменения в государстве несопоставимы с утраченными возможностями. Сегодня с каким-то упоением говорят о наметившихся в последнее время положительных изменениях в темпах роста и т.п. И упорно молчат о том, что для выхода по объемам производства валового внутреннего продукта на уровень хотя бы 1990 года потребуется не менее 20 лет.

1.4 От чего зависит успех проведения административной реформы

Поиск ответа на сакраментальный вопрос "как проводить реформу?" предполагает оценку действенности попыток реформирования (а они были), учет ошибок, поиск более удачных решений и, главное, — отказ от некоторых иллюзий…

Иллюзия первая — проведение реформы властной вертикали возможно при любой погоде. Время для решительных президентских указов (15 декабря 1999 г.) было выбрано не совсем удачно. В этот период нужно было формировать состав правительства. Параллельно шла структурно-кадровая реорганизация администрации Президента Украины, аппарата Кабинета министров, СНБО Украины. Не содействовал законодательному обеспечению реформы январский парламентский кризис. Кроме того, новое правительство мгновенно оказалось под прессом форс-мажорных обстоятельств: разработка и утверждение собственной программы деятельности, бюджета-2000, минимизация энергокризиса (что может быть приоритетнее, если за окном зима!), реструктуризация внешнего долга и т. д. Все это объективно отодвинуло проведение административной реформы на второй план среди приоритетов правительства..

Иллюзия вторая — главной целью реформы есть сокращение числа ведомств и чиновников. С 1994 по 1999 гг. вышло около 100 указов Президента и 300 постановлений правительства, направленных на упорядочение (в т.ч. и сокращение числа сотрудников) органов исполнительной власти. Однако, количество управленцев выросло на 34,8 тыс. Значит, использование "силовых" схем бесперспективно. Бюрократия бессмертна, и попытки ее директивного (скажем, на 20%, 30%) сокращения могут вызвать лишь регенерацию в ухудшенном варианте. Кстати, уникальная выживаемость аппарата — это не украинский феномен. Попытки М.Горбачева и Б.Ельцина одним махом сократить управленцев приводили лишь к увеличению аппарата. Законы Паркинсона — вещь серьезная!

Осмелимся высказать крамольную (для обывателя) мысль: во многих случаях сокращение чиновников не идет на пользу державе. Пропорциональное кадровое усечение не учитывает ведомственную специфику: аппараты некоторых структур действительно нужно сократить (может не на 20%, а даже на 50%), других — наоборот, увеличить (возможно, на 80%). Сокращение — не самоцель, власть должна быть эффективной, и это главное.

Поэтому кадровой хирургии должна предшествовать выверенная функциональная диагностика высокопоставленных терапевтов. Для начала необходимо четко определить (с учетом деконцентрации и децентрализации полномочий) перечень конкретных функций и объем задач каждого ведомства и лишь потом — заносить ланцет над штатным расписанием. Отсутствие такой диагностики привело к заметному искривлению логики административного реформирования. Например, статус Минпромполитики, на которое "замыкаются" предприятия 34 сфер промышленности, необоснованно снижен до уровня Госкомитета. А вот Министерство экономики после реорганизации превратилось в перегруженного функциями и слабоуправляемого "монстра", который к тому же разделен территориально.

Абсолютно не обосновано жесткое ограничение количества заместителей министра лишь четырьмя лицами. Например, в Министерстве экономики аппарат с учетом территориальных органов насчитывает 2486 служащих. Плюс министерство координирует работу еще четырех госкомитетов. А вот аппарат Министерства экологии и природных ресурсов насчитывает 420 сотрудников. Однако обоим министрам позволено иметь лишь по четыре зама. Где здесь логика?

Кстати, население в целом понимает, что сокращение аппарата управления — далеко не главная цель реформы. Это подтвердили результаты социологического опроса УЦЭПИ (см. диаграмму №2). Наибольшее число опрошенных (42,5%) считают, что реформа должна максимально приблизить госаппарат к нуждам общества, а более четверти респондентов видят главной ее целью повышение эффективности управленческого аппарата.

Иллюзия третья — проведение реформы возможно без вложения средств. Опыт соседей нам не указ. Но если б мы, к примеру, поинтересовались у отца польской админреформы экс-министра Михаила Кулеши, в какую сумму обошлась полякам трансформация исполнительной вертикали, то услышали бы цифру: $10 млрд. (значительная часть из которых ушла на реорганизацию административно-территориального устройства страны). Так что реформа — мероприятие весьма затратное!

По мнению экспертов УЦЭПИ, затраты на проведение реформы должны быть сориентированы по следующим направлениям: проведение организационных изменений в структуре власти, повышение зарплаты госслужащим, расчеты с уволенными по сокращению чиновниками, реализацию структурных изменений в государственном секторе экономики, проведение реформы административно- территориального устройства (на среднесрочную перспективу).

Средства необходимы и на обучение молодых управленцев. Ибо при проведении реформы ставка должна делаться на государственных менеджеров нового поколения. Президент Л. Кучма в Послании Верховной Раде особо подчеркнул: "Окончательно преодолеть остатки бывшей административной системы нынешняя бюрократия не в состоянии. Ее конструктивный потенциал полною мерою себя исчерпал".

Иллюзия четвертая — административную реформу можно проводить без широкой поддержки на всех уровнях. Население в целом сегодня имеет весьма смутное представление о направлениях и конкретных целях реформы. Чиновников среднего звена охватывает парализующий страх за собственную судьбу, и это понятно. На этом фоне эпизодические импульсы отдельных реформаторов обречены на провал.

По данным социсследования УЦЭПИ, 48% граждан ничего не слышали об указах Президента Украины об административной реформе; 44,4% слышали об этих указах, но не знакомы с их содержанием, лишь 7,6% респондентов в курсе содержания этих важных документов. При всем при этом отсутствие эффективного информационного сопровождения действий власти порождает у населения скепсис относительно успеха реформаторских усилий.(См. диаграмму №3.) Показательно, что лишь 10,7% опрошенных уверены в положительных результатах реформирования. А вот 52,6% уверены, что реформа останется на бумаге, а если и состоится, то ничего не изменит. Если к этим пессимистам добавить 17,4% уверенных в частичном проведении реформы и 3,9% убежденных в ее негативном результате, то получится неутешительная картина — три четверти населения настроены весьма скептично… Имея контроль над ведущими СМИ, государство не смогло донести до граждан планы реформы, чтобы заручиться их широкой поддержкой.

По мнению экспертов УЦЭПИ, успех проведения административной реформы в Украине зависит от многих важных условий, от ряда предпосылок, не все из которых благоприятны. Что ж это за условия?

1. Политическая воля высшего руководства страны. Она должна излучаться не сезонными вспышками, а постоянно. Иначе реформа может ограничиться косметическими полумерами. Нельзя допустить того, чтобы политический капитал доверия (приобретенный после выборов) был непродуктивно использован в политическом противостоянии. Ибо пока нельзя окончательно исключить вариант проведения досрочных парламентских выборов.

2. Стабильная работа нынешнего правительства. При перманентных перетасовках правительственных команд как-то даже неудобно рассуждать о необходимости в ближайшие несколько лет четко выдерживать стратегическую линию в реализации админреформы. Ибо трансформация системы управления рассчитана на длительный срок. Поэтому на протяжении по крайней мере следующих двух лет необходимо сохранить кадровую стабильность в Кабинете министров. С нынешним украинским правительством связывают большие надежды как в Украине, так и за рубежом. Но для реализации правительственных планов нужны время и кадровая стабильность — если над правительством будет постоянно висеть угроза отставки, его работа будет парализована.

3. Согласованные действия Президента Украины, администрации главы государства и правительства. Как говаривал в свое время российский экономист А.Лившиц, "надо, ребята, делиться". В том числе и самым дорогим — полномочиями. Не должна судьба державы зависеть от амбиций ее руководителей. Президент по Конституции имеет весьма широкие полномочия относительно исполнительной власти (назначение состава правительства, создание министерств и ведомств, назначение председателей местных госадминистраций). Глава государства формирует политику (в частности, идеология административной реформы разрабатывается в администрации Президента), а правительство отвечает за ее реализацию. При таком распределении ролей президентская администрация объективно превращается во второй (а при проведении административной реформы — фактически в первый) центр исполнительной власти. Рассчитывать на успех в проведении реформы без согласованных действий этих двух центров влияния нельзя.

4. Сотрудничество с парламентом. Создание парламентского большинства, принятие бюджета-2000 и программы правительства свидетельствуют о потенциальной возможности законодательного обеспечения административной реформы. Стабильность большинства не стоит переоценивать, но нельзя не видеть и другого. По мнению экспертов УЦЭПИ, Президент Л.Кучма сегодня имеет наиболее благоприятные (по сравнению с другими периодами новейшей истории Украины) условия для эффективного сотрудничества с парламентом. Этот шанс необходимо использовать для проведения административной реформы.

5. Единое понимание органами власти целей и задач административной реформы. Даже после утверждения "Концепции административной реформы в Украине" сохраняются расхождения в позициях относительно стратегии и тактики преобразований. В определенной мере это ощущалось в мартовском обращении главы администрации Президента к Кабинету министров. Поэтому представляется важным обеспечить единое понимание целей и задач административной реформы правительством и администрацией Президента Украины, поскольку как раз эти органы являются ключевыми в процессе реформирования.

6. Приоритетность проведения административной реформы. Это условие априори трудно осуществимо. Как мы уже отмечали, более "огнеопасные" проблемы, стоящие перед правительством, отодвигают административную реформу (не профинансированную к тому же из бюджета) на второй план. Но это совсем не означает, что реформа должна остановиться. Реформу нужно перевести в другую плоскость — ослаблять налоговый пресс на производителей, упрощать процедуры регистрации субъектов хозяйствования, уменьшать количество проверок и т. п. Действия в этом направлении дают правительству возможность одновременно решать важные первоочередные задачи наряду с проблемами реформирования аппарата госуправления.

7. Давление извне. Проведение административной реформы (как это ни досадно признавать) зависит от давления на Украину со стороны влиятельных западных партнеров. При некой инвариантности позиции украинского руководства по отношению к внешним воздействиям, отдельные "ускоряющие" решения, были простимулированы именно довольно жесткой позицией США и МВФ. Очевидно, что давление извне не будет снижаться. Идущий в "пакете" с кнутом пряник (внешняя финансовая поддержка) немаловажен для реформирования госаппарата Украины.

И все же главное "если" лежит в политической сфере. Если сохранятся нынешние негативные тенденции развития внутриполитической ситуации в Украине, то темп проведения реформы будет вновь утрачен. По наиболее пессимистическому сценарию, очередную волну реформаторских усилий можно ожидать лишь после президентских выборов 2004 г.

В нынешних условиях, на наш взгляд, лучше вести речь не о глобальной госпрограмме реформы, а о комплексе взаимосвязанных последовательных действий по некоторым ключевым направлениям. Итак...

Повышение эффективности действий власти. Во-первых, нужно оптимизировать управление общественными процессами в стране. Эксперты УЦЭПИ предлагают сформировать в Украине целостную многоуровневую систему стратегического планирования и прогнозирования. Соответствующие структурные подразделения необходимо создать в каждом министерстве (центральном органе исполнительной власти). На 100 чиновников нужно иметь хотя бы пять не занятых "тушением пожара", а смотрящих в будущее. Тогда удастся наладить скоординированную, среднесрочную государственную политику и уйти от амбициозных программ "Украина-2010… 2015…" в стиле Т.Кампанеллы.

Во-вторых, нужно менять подходы к управлению госсобственностью. Стоит пересмотреть контракты с руководителями предприятий и установить ясные критерии эффективности менеджмента: величина полученного дохода, рост производительности труда, своевременность выплаты зарплаты работникам, рост реальной зарплаты. За невыполнение условий контракта стоит предусмотреть имущественную ответственность. Плюс к этому на конкурсной основе провести назначения уполномоченных по управлению государственными корпоративными правами (там, где это необходимо).