Исходя из вышеизложенного, видится уместным внести изменения в российское законодательство, определив понятие "место жительства" как "место, где гражданин фактически постоянно проживает". Соответственно местом его пребывания является место временного проживания.

2. Регистрация и учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в РФ

По своей сути регистрация по месту жительства или по месту временного пребывания - это способ контроля государства за расселением и передвижением граждан по территории Российской Федерации.

С фактической стороны регистрация представляет собой обязанности гражданина:

- встать на учет в адресной картотеке органов МВД России по месту жительства;

- сообщать о перемене месте жительства путем снятия с учета (для того, чтобы МВД России произвело соответствующие записи в адресной картотеке);

- вставать на учет в адресной картотеке органов МВД России по месту нового жительства (при перемене места жительства);

- при длительном (свыше 90 дней) оставлении своего места жительства регистрироваться по месту своего временного пребывания (в целях предоставления возможности органам МВД России отразить в адресной картотеке факт временного прибытия гражданина).

С формальной стороны регистрация по месту жительства выражается в виде отметки в паспорте гражданина Российской Федерации, а регистрация по месту временного пребывания - в виде свидетельства о регистрации по месту пребывания.

Статьей 3 Закона о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения установлена обязательность регистрации по месту жительства для всех граждан, которые постоянно либо преимущественно проживают в том или ином жилом помещении (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.) в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с указанным Законом и Правилами регистрации граждан Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания все граждане, которые прибыли для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, на срок свыше 90 дней. Они должны зарегистрироваться после истечения 90 дней со дня их приезда в жилые помещения для временного проживания в них. В качестве места пребывания может выступать гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другие подобные учреждения, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых гражданин временно проживает.¹¹

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 19.15 предусматривает административную ответственность за проживание по месту жительства или месту пребывания без регистрации. За такие действия предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере от 15 до 25 МРОТ (от 1500 до 2500 руб.).

В то же время согласно законодательству Российской Федерации регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Это прямо закреплено в статье 3 Закона о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения.

В частности, необходимо обратить внимание, что регистрация никак не связана с правом граждан на жилое помещение.

В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации указал, что при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, необходимо учитывать, что Конституция Российской Федерации предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала право на жилище (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 40). Исходя из этих положений Конституции Российской Федерации, следует иметь в виду, что отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище. При рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение и на каких условиях.

Аналогичные положения содержит и Трудовой кодекс Российской Федерации¹² (ТК РФ). В соответствии со статьей 64 ТК РФ какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания) не допускается.¹³

К сожалению, на практике отсутствие регистрации по месту жительства или регистрации по месту пребывания, как правило, является существенным препятствием в реализации прав и свобод человека и гражданина.

2.1 Регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства

Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. В тот же срок и в том же порядке должен действовать гражданин, ранее не имевший постоянного места жительства и у которого оно появилось.

Ответственными за регистрацию граждан по месту жительства (а также по месту пребывания) являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения.

Это должностные лица следующих организаций (в зависимости от того, к чьему ведению относятся жилые помещения):

- жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭУ);

- жилищно-строительные и жилищные кооперативы;

- товарищества собственников жилья;

- гостиницы, кемпинги, туристские базы, санатории, дома отдыха, пансионаты, больницы, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиницы-приюты и другие учреждения социального назначения;

- акционерные общества и другие коммерческие организации, имеющие жилой фонд;

- другие государственные и муниципальные организации и учреждения, имеющие жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.

При обращении необходимо предоставить: документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации (паспорт гражданина Российской Федерации; удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; справку об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы);

- свидетельство о рождении детей (если есть дети, не достигшие 14-летнего возраста). Дети, достигшие 14 лет, обязаны иметь паспорт гражданина Российской Федерации¹⁴ и поэтому должны подавать заявления на регистрацию от себя лично;

- заявление установленной формы о регистрации по месту жительства;

- заполненный листок прибытия в трех экземплярах (см. приложение 2 к вышеупомянутой Инструкции). В городах - центрах субъектов Российской Федерации адресные листки прибытия заполняются в двух экземплярах. По смыслу законодательства Российской Федерации листки прибытия должны заполняться должностными лицами, ответственными за регистрацию, а не гражданами, однако на практике листки прибытия заполняются именно лицами, обращающимися для регистрации. В любом случае бланк листка прибытия должен быть предоставлен должностными лицами, ответственными за регистрацию, бесплатно;

- оригинал или заверенная копия документа, являющегося основанием для заселения в соответствующее жилое помещение (свидетельство о праве собственности на жилое помещение, свидетельство о праве на наследство жилого помещения, ордер на вселение, договор найма, решение суда о признании права пользования жилым помещением, заявление собственника, предоставившего гражданину жилое помещение, либо иной документ). В случае если представляется копия документа, то такая копия должна быть заверена нотариально либо органом или организацией, выдавший этот документ. Например, оригинал решения суда представить невозможно в принципе, так как он хранится в судебном деле. На руки лицам, участвующим в деле, выдаются копии, заверенные подписью судьи (или иного должностного лица суда). Оригиналы или заверенные копии документов, являющихся основанием для вселения, представляются на обозрение, т.е. без изъятия. Дополнительно, как правило, потребуется представление обычных ксерокопий этих документов для приложения их к учетному делу.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (ст. 70) для вселения и регистрации по месту жительства в жилых помещениях, которые используются другими гражданами на правах социального найма (жилые помещения государственного и муниципального фонда), необходимо письменное согласие нанимателя, всех членов семьи нанимателя, в том числе и отсутствующих (в этом случае представляется нотариально удостоверенное согласие). А если осуществляется вселение иных, кроме супруга, детей и родителей, лиц, то необходимо также и согласие наймодателя (т.е. соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления, в ведении которого находится жилой фонд).

Лица, которые по последнему месту жительства были зарегистрированы по иным (кроме паспорта) документам (например, удостоверению личности военнослужащего), представляют также свидетельство о регистрации по месту жительства (см. приложение 8 к данной Инструкции), которое им было выдано в месте последнего места жительства.

Однако с 1 января 2005 г. в связи с введением в действие главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации (государственная пошлина), плата за регистрацию по месту жительства была отменена.

После приема документов на регистрацию, должностные лица, ответственные за регистрацию, заполняют все необходимые документы, предусмотренные инструкциями (карточки регистрации по форме, поквартирные карточки), или вносят соответствующие сведения в домовые (поквартирные) книги, адресные листки прибытия, листки статистического учета мигрантов и отрывные талоны к ним.

Указанные должностные лица в трехдневный срок со дня обращения граждан передают все представленные документы вместе с адресными листками прибытия и формами статистического учета в паспортно-визовую службу соответствующего ОВД (УВД).

Работники ОВД (УВД) проверяют представленные документы, правильность и полноту составления адресных листков прибытия, листков статистического учета мигрантов, заполнения карточек регистрации, поквартирных карточек или домовых (поквартирных) книг.

ОВД (УВД) в трехдневный срок со дня поступления документов регистрирует граждан по месту жительства. В паспортах граждан, регистрируемых по месту жительства, проставляется оттиск штампа о регистрации по месту жительства по установленной форме.¹⁵

В случае если в населенном пункте нет ОВД (УВД), то документы передается в местную администрацию, которая и производит регистрацию граждан в том же порядке, что и ОВД (УВД), стой лишь разницей, что органы местного самоуправления не оставляют у себя на хранение адресные листки прибытия, а направляют их в территориальное ОВД (УВД) для проверок по учетам.

Штампы заполняются от руки либо при помощи принтеров. В штампе указывается следующие сведения:

- субъект Российской Федерации;

- наименование ОВД (УВД), осуществившего регистрацию;

- слово «зарегистрирован»;

- название населенного пункта;

- адрес (улица, номер дома, а также номер корпуса и/или квартиры (при их наличии), дата регистрации;

В штампе проставляется подпись должностного лица ОВД (УВД), осуществившего регистрацию.