35475 (Реформа публичной администрации в Украине), страница 2

Упомянутая Государственная комиссия была создана в конце 1997 г. Одновременно Премьер-министру Украины были даны полномочия координировать реформу в целом, а на Вице-премьер-министра по вопросам экономики возлагались функции ее проведения в центральных органах исполнительной власти. Но Государственная комиссия по разным причинам проработала только год, так и не использовав своих полномочий.

В сентябре 1998 г. было положено начало раздвоению (а точнее, размножению) руководящих органов. Так, появились рабочие группы:

1) по проведению реформы центральных органов исполнительной власти (руководитель — Вице-премьер-министр по вопросам экономики);

2) по проведению реформы местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и государственной службы (руководитель - Глава Администрации Президента).

Таким образом, возникли уже два координационных центра, что привело к дуализму в полномочиях и функциях, а также к образованию "очага влияния" внe сферы исполнительной власти. Общество опять-таки не получило реальных результатов от этой двуполярности.

В 2000 г. предпринимается новая попытка в русле организационных изменений: создаются уже три (!) консультативно-совещательных органа при Президенте Украины, а именно:

1) Комиссия по вопросам административно-территориального устройства;

2) Координационный совет по вопросам государственной службы под руководством Главы Администрации Президента;

3) Национальный совет по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и органов местного самоуправления во главе с Президентом Украины.

Одновременно Первому вице-премьер-министру были даны полномочия осуществлять контроль за реформированием органов исполнительной власти (он был также заместителем председателя первого из трех названных органов, а Премьер-министр Украины - одним из заместителей руководителя третьего органа). Кроме того, в Секретариате Кабинета Министров Украины тогда же появилось Управление административной реформы.

Как видим, 2000-й год отмечен созданием очень сложной, локально-фрагментарной, нецелостной модели организационной структуры, которую характеризовало рассредоточение полномочий между несколькими центрами разработки стратегии. Таким образом, снова не был сформирован единый идеологический и координационный центр, хотя всем было ясно, что именно его отсутствие и не позволило активизировать реформу ранее.

В мае 2001 г. была введена должность Уполномоченного Президента по вопросам административной реформы, а функции секретариата Государственной комиссии по ее проведению (напомню: комиссия была создана в октябре 1997 г.) перешли к вновь созданному при Администрации Президента Управлению по вопросам административной реформы (в июле 2001 г.). Однако и эти меры не принесли никаких сдвигов, ибо статус Уполномоченного не позволял осуществлять общую координацию реформ. В июне 2003 г эта должность была ликвидирована.

Первый шаг в законодательном обеспечении реформ был предпринят только через 4 года после их "старта", когда Указом Президента Украины от 29 мая 2001 г. № 345 "Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине" правительству было поручено разработать 5 проектов законов - "О Кабинете Министров Украины", "О министерствах, других центральных органах исполнительной власти", "Об административно-территориальном устройстве", "О Совете Министров Автономной Республики Крым", "О государственном контроле в сфере деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц". Однако из названных проектов был принят лишь первый (в декабре 2006 г., с внесением изменений в мае 2008 г.); новая его редакция утверждена в октябре текущего года после отмены Конституционным Судом Украины политической реформы 2004 г. Все остальные вопросы остались законодательно не урегулированными до сих пор.

В начале 2005 г. имела место попытка создать модель с правительственным координационным центром. В Кабинете Министров Украины ввели должность Вице-премьер-министра по вопросам административной и административно-территориальной реформы, в чьи обязанности входили определение политики административного управления, организация и координация работы всех органов в этой сфере. Но и эта модель была недолговечной: она просуществовала только до сентября 2005 г. В том же году в Секретариате Президента Украины с началом каденции нового Президента были ликвидированы Управление по вопросам административной реформы и Национальный совет по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и органов местного самоуправления. Взамен был создан Национальный совет по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития как консультативно-совещательный орган. Но уже в мае 2006 г. вместо него появился Национальный совет по вопросам государственного управления и местного самоуправления во главе с Президентом Украины. А в феврале 2008 г. и этот орган был распущен, возникла новая структура - Национальный совет по вопросам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при Президенте Украины. В правительстве организационные полномочия в части админреформы были возложены на Министра Кабмина и аппарат Управления административной реформы.

В 2010 г. с началом каденции нынешнего Президента начата работа в другом формате. В рамках программы экономических реформ на 2010-2014 г. "Благополучное общество, конкурентоспособная экономика, эффективная власть" при Комитете экономических реформ создали специальную рабочую группу для реформирования государственной службы и системы органов государственной исполнительной власти под руководством Министра юстиции Украины, а также с участием юридического департамента Кабинета Министров Украины, Главного управления государственной службы Украины и региональных комитетов реформ. Можно ожидать, что дело наконец-то сдвинется с места и продолжится на совершенно новом качественном уровне, (в частности, в направлении приближения механизмов государственного управления к стандартам ЕС).

Как видим, именно многоступенчатость, многослойность, нерациональность, частота создания и упразднения руководящих структур во многом затормозили осуществление административной реформы. Складывается впечатление, что все усилия сводились лишь к непрерывному образованию, а затем ликвидации комитетов, комиссий, советов, управлений на различных уровнях, что засвидетельствовано приведенной выше хронологией. Не были созданы оптимальная модель организационной структуры обеспечения административной реформы, с единым координационным центром общегосударственного значения и региональными координационными центрами, с прагматичным консенсусом во взаимодействии Президента, Правительства, Парламента, органов центральной власти и местного самоуправления.

Кроме того, частые изменения в составе "действующих лиц" не позволили организовать на общегосударственном и региональном уровнях функциональное обследование органов исполнительной власти с утверждением их организационных структур. Такое задание поставила названная выше Концепция, и его можно по праву считать альфой и омегой административной реформы, ибо без четкого упорядочения функциональных полномочий невозможно определить необходимо-достаточный перечень министерств, предельную численность управленческого персонала всех уровней и др.

Указами Президента Украины от 11 февраля 2000 г № 208 "О повышении эффективности системы государственной службы" и от 5 марта 2004 г. № 278 "О Концепции адаптации института государственной службы в Украине к стандартам Европейского Союза" это дело поручалось правительству, а методическое обеспечение возлагалось на Главное управление государственной службы Украины.

В середине 2005 г. это учреждение утвердило "Порядок проведения функционального обследования органов государственной власти", а рекомендации в отношении местных органов исполнительной власти были утверждены лишь в 2007 г. В течение 2006-2007 гг. проводились функциональные обследования отдельных центральных и местных органов исполнительной власти, в 2008 г. — в связи с подготовкой к финалу чемпионата Европы 2012 г. по футболу. В 2009 г. на основе усовершенствованной методики и Реестра государственных функций было осуществлено секторное исследование органов труда и социальной защиты населения.

Не соответствует требованиям времени и схема, утвержденная президентским Указом от 15 декабря 1999 г. № 1572 "О системе центральных органов исполнительной власти". Она включает 15 министерств, руководители которых входят в состав Кабинета Министров Украины, 20 государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, статус которых приравнивается к Государственному комитету Украины, и 11 центральных органов исполнительной власти со специальным статусом; кроме того, в ней выделены 11 органов, деятельность которых направляется и координируется Кабмином через соответствующих министров. За период независимости система центральных органов исполнительной власти претерпела свыше 350 трансформаций (создание, ликвидация, реорганизация). Только с 2000 г. схема, о которой идет речь, изменялась 45 раз. Очередное изменение состоялось в апреле 2007 г.

Подчеркну, с мая 2007 г. образование, ликвидация и реорганизация органов происходили без внесения соответствующих изменений в схему. Поэтому включенный в нее перечень центральных органов исполнительной власти не соответствует действующим нормативным требованиям. На протяжении ряда лет правительство не предпринимало мер к упорядочению структуры и подчиненности центральных органов исполнительной власти, невзирая на передачу с января 2006 г. всех полномочий по образованию, ликвидации и реорганизации центральных органов исполнительной власти Кабинету Министров Украины. Со дня утверждения схемы количество центральных органов исполнительной власти увеличилось на 31 ед., или на 32%, и сегодня насчитывает 127 ед.

К настоящему времени единая система центральных органов исполнительной власти, порядок их взаимодействия и подчинения законодательно не утверждены. Это создает почву для параллелизма, несогласованности руководящих и управленческих функций, а также дублирования работы вновь созданных и уже существующих органов власти. Отсутствует четкий механизм передачи функций ликвидированных органов вновь созданным институтам; указанное обстоятельство, в свою очередь, приводит к тому, что полностью или частично дублируются полномочия, а сами структуры, аналогичные по функциональному назначению, различаются только названиями. Можно констатировать, что в органах власти не соблюдается профессиональная преемственность, отсутствует стабильность в работе аппарата, не сохраняется "институциональная память".

Главное управление государственной службы Украины в 2009-2010 гг. разработало предложения в части оптимизации системы и структур центральных органов исполнительной власти на основе функционального принципа и обобщения типовых функций органа власти, которые включают: формирование государственной политики, утверждение нормативно-правовых актов, контроль и мониторинг в определенной сфере деятельности, предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом. Предложения предусматривают организацию исполнительной власти на трех уровнях:

1-й уровень — Кабинет Министров Украины;

2-й — министерства Украины и национальные комиссии;

3-й - государственные службы, государственные инспекции и государственные агентства.

Опубликованный "План модернизации государственного управления", по замыслу авторов, дает возможность реализовать ключевые задания построения сервисного государства в Украине.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

От продвижения административной реформы непосредственно зависят кардинальные перемены и в других сферах жизни страны. За период более 10 лет было принято около 100 нормативно-правовых документов по системе государственного управления, создано много организационных структур для обеспечения административной реформы. Но конкретных достижений в этом деле нет. Иными словами, в Украине не оптимизируется система государственного управления, не совершенствуются административно-управленческие процессы для выполнения государственных функций, не улучшается качество принимаемых решений, которые тесно связаны с набором и объемом полномочий государства.

Результаты исследования, проведенного Счетной палатой, показали, что сделанные шаги в направлении административной реформы можно ассоциировать со стратегией, получившей условное название "Рантье", когда действия властей и функциональных структур сводятся только к централизации и перераспределению бюджетных средств, а также использованию природной ренты. Это, в свою очередь, приводит к росту социальных обязательств и государственного долга (что и наблюдается у нас на протяжении многих лет). Также отчасти реализовывался сценарий под условным названием "Мобилизация", то есть имели место перераспределение ресурсов и их концентрация в определенных секторах экономики. В усеченном виде осуществлялся также сценарий "Инерция", что свидетельствует, с одной стороны, о тактическом маневрировании правительства между группами бизнес - интересов, а с другой - о решении проблем социального неравенства по мере их обострения, без применения механизмов заблаговременного предупреждения. Не была задействована стратегия "Модернизация". Анализ показал, что в Украине не практиковалось постепенное изменение институциональных механизмов с формированием новых правил функционирования центральных и местных органов власти. Как можно судить по материалам исследования, доминировал кадровый инструментарий, что выразилось, кроме всего прочего, в регулярной ротации персонала и ухудшении качества административных услуг. Не был включен технологический инструментарий, то есть набор управленческих технологий, рационализирующих деятельность органов власти, хотя административная реформа должна быть изначально нацелена на технологический подход. Отсутствие управленческих технологий резко снизило эффект от использования бюджетных средств (что и выявила Счетная палата). Фактически не применялся институциональный инструментарий, который предусматривает создание устойчивых институтов общественного участия в процессах подготовки, принятия и корректировки управленческих решений, а также формирование обратной связи для широкого взаимодействия органов власти с обществом. Именно из институционалистов в значительной степени состоял "мозговой центр" реализации нового курса реформ Президента США Ф. Рузвельта. Известное определение института как "способа думать и действовать" (выражение Т. Веблена), встроенного в "коллективное, совместное действие" (Дж. Коммонс), подтверждает важнейшую роль, которую играют государственные институты в общественном развитии. Осознать это весьма важно, поскольку парадокс рынков, по мнению известного гарвардского экономиста Д. Родрика, заключается в том, что процветают они не в условиях полной свободы от государства (laissez-faire), а под постоянным и бдительным присмотром публичных институтов.

Для того чтобы сообщить кардинально новое содержание административной реформе и как можно быстрее активизировать ее, необходимо: