35475 (Реформа публичной администрации в Украине)

РЕФОРМА ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В УКРАИНЕ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Реформа публичной администрации в Украине

1. Государство в новой роли

2. Этапы большого пути

Выводы и рекомендации

Использованы источники

ВВЕДЕНИЕ

Тема контрольной работы «Реформа публичной администрации в Украине».

В работе проанализировано состояние разработки и осуществления административной реформы, которая в условиях смены роли государства на глобальном уровне вместе с комплексной системой административной регуляции должна служить ключевым фактором гармонизации функций органов власти, без чего невозможно разработать национальную стратегию социально-экономического развития и внедрить механизмы ее реализации.

Широкая дискуссия, которая проходит сейчас в Украине, о новой парадигме развития нашего государства в XXI в. затрагивает многие проблемы, в том числе необходимости коренным образом реорганизовать работу органов власти, причем одновременно по горизонтали и вертикали. Имеются в виду административная реформа и разработанная на ее основе целостная система административного регулирования. Уже сам факт научной дискуссии о выборе пути для страны, отсчет независимости которой начался 19 лет тому назад, свидетельствует, что институциональные структуры, призванные определять стратегию и приоритеты государственной политики и влиять на ход их реализации, у нас функционировали неэффективно. Именно в тесном переплетении административной реформы и системы административного регулирования можно создать мощные механизмы для воплощения стратегии на эмпирическом уровне, изменять функции органов власти, выявлять результативность их работы, вносить в стратегические документы, в зависимости от конкретных социогуманитарных и социально-экономических тенденций, требуемые коррективы.

1. Государство в новой роли

Характер административной реформы теснейшим образом связан с осознанием новой роли государства в изменившемся мире и месте Украины в нем. Сложившаяся в последние десятилетия модель международно-политического и экономического устройства оказывает решающее влияние на суверенитет каждой страны, на выбор ею разнообразных средств государственного регулирования, включая институциональные.

Если вспомнить потрясения недавней истории, то и Великая депрессия 1929-1933 гг. в США, и Вторая мировая война имели своими следствиями усиление государственного управления экономикой, чего, естественно, можно было достигнуть только благодаря созданию институциональных органов, которые оказывали целенаправленное воздействие на сферы социально-экономических и производственных отношений.

О необходимости дерегулирования заговорили в Западной Европе и США в 70-е годы, объясняя провалы в экономике именно чрезмерным вмешательством государства. С тех пор мнение о том, что государство - это помеха на пути прогресса, что его роль нужно свести практически к нулю, было догматизировано как абсолютная истина, не подлежащая критике.

Кардинальные сдвига в конце XX ст. в технико-экономическом базисе многих государств и вступление развитых стран в постиндустриальную стадию, охват все больших территорий планеты глобализационными процессами не могли не сказаться на формах и методах государственного регулирования экономики. Следует также учесть, что в глобализированном мире действия правительства любой страны непосредственно зависят от поведения соседей по планете, от решений международных организаций. Степень свободы снижается, одновременно возрастает необходимость унифицировать, гармонизировать и согласовывать регулятивные функции между странами. И эти новые - глобализационные аспекты обязательно должны приниматься во внимание при определении стратегии административной реформы и разработке механизмов ее воплощения в жизнь.

Некоторые исследователи высказывают мнение, что экономическая глобализация означает конец национального государства как суверенного субъекта на международном поле и как института монопольной власти в пределах собственной страны. Есть и другие мнения, а именно, что глобализация не умаляет роли национального государства ни внутри стран, ни на международной арене. Сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН, доктор экономических наук Ю. Шишков отмечает, что к фундаментальным характеристикам процесса глобализации принадлежат размывание и ослабление регулятивных функций национального государства и переход этой традиционной организации мирового социума в новую форму. Очевидно, что она касается регулирования общественных и экономических отношений на наднациональном уровне, но при этом каждая страна должна отстаивать свою национальную безопасность и собственные государственные интересы.

К переосмыслению роли государства привел и мировой экономический кризис, который показал, что действующая модель глобального регулирования валютно-финансовой сферы силами МВФ, "Большой семерки" и "Двадцатки министров финансов" оказалась неэффективной. По оценке ученых, кризис усилил годами нараставшую разбалансированность финансовых потоков, затронув и страны с дефицитом платежных балансов (его стало труднее перекрывать), и страны с их профицитом (где кризис вызвал сокращение экспортных возможностей). По мнению Д. Коэна, члена Совета по экономическому анализу при премьер-министре Франции, мы наблюдаем сейчас не "кризис XX века, заблудившийся в веке XXI", а первый кризис глобализации, предпосылки к которому формировались в 80-х годах, когда "финансовая революция поставила над предприятиями Биржу", создав тем самым новый стиль управления. Характер работы фирм как хозяйственных субъектов изменился по сравнению с 50-60-ми годами XX ст.: во главу угла была поставлена сиюминутная выгода - "бонус правит бал". Эти выводы приложимы и к оценке ситуации в Украине. У нас по-прежнему признается самым важным сектором экономики финансово-банковский, в то время как производственная сфера, которая создает материальные блага, продолжает находиться в забвении.

В последнее время появляются новые факторы, требующие государственного влияния. К ним можно отнести стремительное расширение монополий, деятельность которых вступает в противоречие с принципами справедливой конкуренции; широкое поглощение внутреннего рынка иностранными компаниями и вытеснение национальных производителей; превращение производственной сферы страны в сырьевой придаток, моральный и физический износ основного капитала. Кроме того, государственного участия требует создание новой инфраструктуры общенационального значения, — речь идет о транспортных магистралях, водоснабжении, энергообеспечении, телекоммуникациях, поддержке сферы образования и медицины, об "экономике знаний" и т. п. Не менее важным объектом государственного регулирования должны оставаться инновационно-инвестиционная, бюджетная, налоговая и монетарно-валютная системы. Сегодня каждая страна, будучи высокоинтегрированной в международное движение капитала и ценных бумаг, ощущает на себе любые колебания этого рынка. Под государственным надзором должны находиться распределение доходов, миграция трудовых ресурсов, процессы капиталообразования, каналы движения финансовых ресурсов (а особенно их утечка с целью бесконтрольного присвоения).

Вполне очевидно, что необходимость усилить лояльное государственное вмешательство продиктована внешними факторами, и это требует тесного взаимодействия регулятивных институтов, существующих внутри страны, с аналогичными институтами других стран для выработки совместной стратегической позиции.

Сейчас в мире идут два разнонаправленных процесса: с одной стороны, усиливается вмешательство государства в определенные сферы социально-экономической жизни общества, а с другой — сужается объем его функций, те или иные полномочия автоматически переходят к межгосударственным регулятивным структурам. А поскольку поле деятельности каждого государства в своей собственной стране постепенно сужается, постольку должно расширяться его международное участие в выработке стратегий на глобальном уровне. Это имеет непосредственное отношение к системе административного регулирования, объектом которого являются цели развития государства, стратегии прогресса страны, функции управления и полномочия органов власти в проведении внутренней и внешней политики с целью защиты национальных интересов.

В свете изложенного возникает логический вопрос: как в условиях сужения сферы национального государственного регулирования и постепенного перехода отдельных функций на межгосударственный уровень должно воспринимать государственный суверенитет, который долгое время практически и теоретически означал верховенство государства в ключевых сферах жизни страны? Само это понятие имеет два значения: различают суверенитет внутренний, который подразумевает верховенство власти правительства внутри государства и абсолютное его право управлять социально-экономическим развитием, и внешний, что предполагает невмешательство других стран в дела государства и в определение его внутренней и внешней политики. Однако достижения научно-технического прогресса, интернационализация мировой экономики, установление тесной взаимозависимости государств в экономико-финансовой сфере, высокая региональная интеграция, а также упрочение транснациональной воспроизводственной структуры обусловили то, что система межгосударственных отношений приобрела кардинально новое качество.

Современные ключевые параметры международных отношений существенно отличаются от тех, что предусматривались традиционной Вестфальской моделью, согласно которой их субъектами были суверенные, то есть обладающие верховной властью во внутренней и внешней политике, государства (эта модель просуществовала в неизменном виде с середины XVII ст. более 300 лет). Ее постулаты формировали целостный комплекс центросиловых взаимодействий разных государств. Объектом отношений являлось распределение международно-политического влияния (могущества), главным рычагом которого служило взаимное политико-экономическое (и военное) сдерживание государств. Так обеспечивалось сохранение силового равновесия и поддерживалось сбалансированное распределение влияния между государствами. Вплоть до конца XX ст. эти подходы рассматривались как главное условие соблюдения принципа суверенного равенства государств. Но уже с конца 80-х годов мировые отношения определяются новыми механизмами политического и хозяйственного регулирования, которые, как правило, функционируют в рамках неформального устойчивого сотрудничества разных групп стран и преследуют цель обеспечить эффективность глобальных процессов, сохраняя коллективное доминирующее влияние лидеров. Еще раз подчеркну, что ядро такой системы образуют экономики высокоразвитых стран и транснациональные факторы. Сегодня основными институциональными субъектами мировых отношений являются ООН, ВТО, МВФ, Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, Лондонский и Парижский клубы кредиторов, региональные интеграционные образования (например, ЕС) и другие структуры, построенные по отраслевому, функциональному или территориальному принципу. Сюда же следует причислить и Организацию по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), объединяющую около 30 ведущих стран, "Большую восьмерку", а также "Группу 20-ти", сформированную для согласования стабилизационных мер по преодолению мирового кризиса. В результате, как видим, образовалось некое представительное и могущественное "мировое правительство", которое, по логике вещей, должно быть в ответе за мировой порядок, стабильность и общее благополучие.

Вследствие таких кардинальных изменений любое государство превращается в рядового участника региональной (глобальной) политики и передает часть своих регулятивных функций коллективному органу. Наглядный тому пример — ЕС, 27 членов которого передали значительную часть своего суверенитета наднациональным институтам не только в регулировании торговли с третьими странами, но и в сферах валютно-финансовой, аграрной, оплаты труда и многих других. Резюмируя, можно сказать, что в мире наблюдается развитие так называемой универсалистской модели международного политического устройства на региональном уровне на основе добровольной межгосударственной интеграции и кооперации.

Еще более масштабный пример перетекания регулятивных функций с национального на наднациональный уровень, правда, в сравнительно узкой сфере международных экономических отношений, - Всемирная торговая организация, охватившая более 150 государств. На наших глазах регулятивные полномочия национального государства постепенно сужаются, а коллективные - расширяются. Поэтому, по мнению экспертов, на фоне глобализации, комплексной взаимозависимости высокоразвитых стран, региональной интеграции государственный суверенитет уже не является абсолютно неприкосновенной категорией, содержание этого понятия претерпело изменения. Но при этом действия властей по обеспечению суверенитета переходят в новое качество: осуществляется постоянный поиск механизмов, призванных обеспечить государственные интересы и национальную безопасность.

Особенностью последних десятилетий является то, что свобода действий национальных властей все более ограничивается с повышением уровня технико-экономического развития стран. В наши дни больше половины продукта глобального производства включено в международный обмен. Стремительно растет международная миграция капиталов. Все теснее становится зависимость между индустриальным потенциалом и широтой экономических, политических, культурных связей отдельных стран. Но чем многофакторнее воздействия извне на национальную жизнь, чем менее автономным становится государство в проведении своей внутренней и внешней политики, тем изобретательнее оно должно быть в достижении целей. Роль "находчивого игрока" на мировой арене должны исполнять институты публичной власти. Поэтому, казалось бы, не совсем созвучные размышления о характере мировых отношений, с одной стороны, и административной реформы в Украине, с другой стороны, на самом деле непосредственно определяются глобальным контекстом. Поскольку комплексная административная реформа касается публичной администрации (центральных органов исполнительной власти и государственной службы), административно-территориального устройства и органов местного самоуправления, постольку она является ключевым звеном в формировании внешней и внутренней политики нашего (и любого) государства.

О том, как искусно имитировалась подготовка этой реформы в Украине и о готовности функционеров от власти профессионально участвовать в выработке стратегии на национальном и наднациональном уровнях (а если нужно, и противостоять небезопасным глобализационным вызовам), будет сказано ниже.

2. "Этапы большого пути"

О необходимости провести глубокую административную реформу заявил Президент Украины в своем Обращении к Верховной Раде в марте 1997 г. Началом этой работы можно считать выход президентского Указа в октябре 1997 г. № 1089 "О Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы".

Принципы обновления публичной власти были заложены Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г. № 810 "О мероприятиях по внедрению Концепции административной реформы в Украине". Ставилась цель поэтапно создать действенную систему государственного управления, которая позволила бы Украине стать развитым, интегрированным в мировое хозяйство, правовым европейским государством с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии. Ключевую роль в этом должны были сыграть институциональные структуры общегосударственного и территориального значения, функция которых - выполнять конкретные задачи в данном направлении.