34826 (Характеристика формы российского государства на современном этапе), страница 3

На федеральном уровне организации государственной власти в РФ система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов РФ. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа Президентом. Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду РФ. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Парламента и Правительства РФ, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции (ст. 125).

Место и роль Президента в системе разделения властей, во многом обусловлены такой формой правления, как республика, и зависит от его правового положения утверждаемого Конституцией. Глава государства в президентских республиках наделяется широкими полномочиями в области политического руководства. Он располагает определенными средствами воздействия на законодательный процесс, обладает распорядительной (регламентарной) властью, ключевыми прерогативами в сфере руководства вооруженными силами и гражданской части государственного аппарата. Правовое положение Президента РФ характеризуется, прежде всего, тем, что он является главой государства, из чего следует, что он - первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом РФ. В ч. 2 ст. 80 установлено, что Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он представляет РФ внутри страны и в международных отношениях

Являясь главой государства, Президент РФ занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Президент принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В соответствии с Конституцией, никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В случае разногласий между ними Президент РФ имеет возможность инициировать согласительные процедуры и даже передать решение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции), однако в процессе согласования он не представляет интересы какой-либо стороны. Обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов является, как обоснованно считает специалист конституционного права Л.А. Окуньков, одной из главных конституционных обязанностей Президента⁹.

Вместе с тем наличие у главы государства упомянутой функции не означает, что он должен принимать решения или нести ответственность вместо названных органов. Усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение самостоятельности соответствующих органов. Глава государства не подменяет законодательные и исполнительные органы власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для их слаженной работы. Интегрирующая роль большинства конституционных функций Президента применительно ко всем ветвям власти проявляется без привилегированного отношения к одной из них. Обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов РФ, и выполняя функцию по их координации, Президент действует только в пределах, установленных Конституцией РФ, точно так же, как и все остальные федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Правительство, суды. Они самостоятельно осуществляют свои конституционные функции.¹⁰

В Российской Федерации органами федеральной исполнительной власти являются Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти. Правительство РФ – самостоятельный институт, существующий наряду с институтом Президента. Такая конституционная конструкция разделения властей отличает российскую форму правления от ''классической'' модели полной президентской республики, которая принята в США, и в ряде других стран, где министры (главы департаментов) назначаются Президентом и осуществляют свою деятельность под его непосредственным руководством, образуя во главе с ним так называемый кабинет. Согласно ст. 110 Конституции исполнительная власть осуществляется Правительством РФ, и Председатель Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (ст.113). Хотя, по Конституции, Президент РФ не является главой исполнительной власти, он связан с нею наиболее тесно. Так, Президент оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства. Президент с согласия Госдумы назначает Председателя Правительства РФ (п. "а" ст. 83 Конституции) и принимает решение об отставке Правительства РФ (п. "в" ст. 83). Характерно, что если при назначении Председателя необходимо согласие Госдумы, то решение об отставке Правительства в целом принимается Президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что Президент фактически персонально несет ответственность за деятельность Правительства, в которой он лично может участвовать: на основании п. "б" ст. 83 Конституции он "имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ". Это правило как бы "связывает" Президента и Правительство. Тесная связь Президента и Правительства РФ подтверждается также тем, что Президент в силу п. "д" ст. 83 назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Своими указами Президент устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 10 января 1994 г.¹¹ непосредственно Президенту подведомственны МИД России, МЧС России, МВД России, Министерство обороны, Минюст и ряд других федеральных силовых ведомств. Президент утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство РФ только координирует деятельность перечисленных государственных органов.

Президент РФ как глава государства совместно с Правительством РФ обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78). В реализации данной функции Президента РФ особую роль играют Государственный Совет РФ, а также институт полномочных представителей РФ в федеральных округах. Указом Президента от 1 сентября 2000 г. было утверждено Положение о Госсовете РФ. По своему статусу этот орган является совещательным, содействующим реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На его заседаниях, где председателем является Президент РФ, обычно обсуждаются проблемы, касающиеся взаимоотношений РФ и её субъектов, важнейших аспектов государственного строительства, укрепления основ федерализма и т.п.

Согласно ст. 83 Конституции РФ Президент формирует свою Администрацию. Это орган, являющийся собственно рабочим аппаратом Президента в исполнении возложенных на него Конституцией и федеральными законами функций. Администрация Президента имеет аналитические и экспертные подразделения и не располагает собственными властными полномочиями. Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности РФ (ст. 80). В этом ему помогает Совет Безопасности, который он на основании п. "ж" ст. 83 формирует и возглавляет. Аппарат Совета Безопасности РФ является самостоятельным структурным подразделением Администрации Президента и имеет статус главного управления Президента РФ. Являясь совещательным органом, Совет Безопасности осуществляет подготовку решений по вопросам государственной безопасности, которые оформляются указами Президента. В состав Совета Безопасности входят министры обороны, МИД, МВД, директор СВР, директор ФСБ и другие лица.

Президент имеет определенные рычаги воздействия и на законодательную власть. Как глава государства, он назначает выборы нижней палаты Парламента- Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Президент обладает сильным «оружием» для давления на Думу при назначении Председателя Правительства РФ: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Президент имеет возможность ограждать Правительство от необоснованного, по его мнению, ограничения законодательной властью свободы действий власти исполнительной. Так, Президент может не согласиться с выраженным Думой недоверием Правительству и в предусмотренных Конституцией случаях и порядке распустить Госдуму (ст. 84,109,111,117). Президент наделен правом, обращаться с посланиями к федеральному законодательному органу, правом законодательной инициативы (ст.104), и отлагательного вето. Президент в случае несогласия с законом может его отклонить и направить на новое рассмотрение в палаты Федерального Собрания (ст.107). По Конституции законы принимаются Госдумой, одобряются Советом Федерации, направляются на подпись к Президенту; однако, законодательный процесс, имеет массу недостатков: если вето Совета Федерации Госдума может реально преодолеть, то вето Президента преодолеть очень сложно, так т.к. закон не действует, пока он не подписан президентом и не опубликован. Законы, с которыми Президент принципиально не согласен, могут быть им не подписаны неограниченное количество времени (не действовать), поскольку за неисполнение обязанности подписать закон в течение семи дней (после преодоления президентского вето) не предусмотрено никаких санкции со стороны других государственных органов. Как отмечает Сумбатян Ю.Г, - «..за подобные действия Президента единственно возможными санкциями являются реакция средств массовой информации, уменьшение шансов на победу на следующих выборах Президента и т.д., но это все не всегда способно заставить Президента соблюдать Конституцию». Стоит отметить, что право отклонения законов неприменимо к федеральным конституционным законам, которые принимаются квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Парламента, а также к тем федеральным законам, которые повторно одобрены в ранее принятой редакции ⅔ голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы.

Органы судебной власти в нашей стране самостоятельны в принятии своих решений: в действующем законодательстве нет норм, указывающих, что судебная деятельность относится к ведению главы государства, тем более что она подконтрольна Президенту. Вместе с тем необходимо отметить, что судьи высших судов назначаются на должность по представлению Президента (ст. 6 Закона РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации"), а остальные - им лично в порядке, установленном федеральным законом (ст. 128 Конституции РФ). Поэтому можно говорить о реальной возможности проведения главой государства своей кадровой политики, осуществления контроля в ходе проработки предложений по назначению на соответствующие должности судебного корпуса. Кроме того, Конституция РФ закрепляет право Президента в необходимых случаях обращаться в Конституционный Суд, а также в суды общей юрисдикции (ст. 85 и 125). Таким образом, судьи не столь независимы, как того требует теория разделения властей, и суды не обладают всеми необходимыми сдерживающими полномочиями по отношению к другим органам власти. Порядок назначения судей большинства судов на должность лично Президентом ставит под сомнение независимость суда, а тем более представительный характер судебной власти (что отмечал еще Монтескье).

Надо обратить внимание и на то, что Президенту принадлежит право определять во внутренней и внешней политике именно основные направления. Это означает, с одной стороны, что Президенту как лицу, избранному на свой пост всем избирательным корпусом страны, принадлежит право формулировать указанные основные направления, а с другой - что реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной власти. Важнейшим, документом, в котором Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию, которые становятся достоянием широкой общественности, всего народа. Это позволяет в случае необходимости корректировать политику Президента РФ с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественного мнения.

Как видим, Президент РФ обладает широким кругом конституционных полномочий и при этом обладает неприкосновенность (ст. 91). Поэтому в Конституции РФ содержится определенная система гарантий, препятствующих трансформации Президента РФ в авторитарного правителя. Они заключаются в: а) ограничении периода полномочий Президента РФ 4-летним сроком, б) его всенародных прямых выборов, их альтернативном характере, в) в недопустимости занятия поста президента РФ более 2 сроков подряд, г) возможности отрешения его от должности д) признании не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента РФ на основе решений Конституционного Суда РФ и т.п.