33508 (Содержание государственной гражданской службы), страница 2

Глава II ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ И ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

2.1 Общее понятие государственной гражданской службы

Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы. Остальные 15 глав анализируемого Закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве.

Статья 1 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27. 07. 2004 г. устанавливает основные определения ¹⁶:

1) государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

2) представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Статья 4. Закона содержит принципы гражданской службы. Принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

В ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы не содержится в перечне принципов государственной гражданской службы (ст. 4), а определяется в отдельной ст. 7 указанного Закона, в которой речь идет лишь об обеспечении взаимосвязи этих двух видов публичной службы.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

2.2 Проблемы реализации законодательства о гражданской службе

Законодатель, к сожалению, не всегда последователен в выборе для ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" формулировок и терминов. Например, ст. 50 Закона называется "Оплата труда гражданского служащего" (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термины "служебная деятельность" государственного служащего, "выполнение служебных обязанностей" или "служебное время". В ст. 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он "трудится" или "работает"; нет в Законе и термина "время труда").

Если посмотреть на редакцию соответствующей статьи проекта ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", то можно обнаружить предложение о том, чтобы ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" применялся лишь в части, не противоречащей новому Закону, для определения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих.

Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" ¹⁷. По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих. В Государственной Думе рассматривается проект Федерального закона "Кодекс служебного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления" (или Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации). С нашей точки зрения, такой нормативный акт не нужен для регламентации отношений на государственной службе, ибо аналогичные положения уже содержатся в большом количестве законов и иных правовых актов, действующих в сфере реализации государственной служебной деятельности. Хотя в некоторых странах административное поведение в том или ином виде иногда подлежит правовому регулированию (например, в Европейском Союзе действует Кодекс надлежащего административного поведения служащих Европейской Комиссии в их отношениях с обществом).

Заключение

Итак, для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.

Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления.

Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы.

Почему в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ФЗ "О системе государственной службы в Российской Федерации") нужно считать "защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц"?

Весьма заметной отрицательной характеристикой нового Закона о системе государственной службы является, по нашему мнению, отсутствие у его авторов четкого представления о целях законотворчества в указанной сфере государственно-служебных отношений. Само название Закона - "О системе государственной службы" - является второстепенным для теории и практики государственно-служебного строительства. Ведь главным предметом законодательного регулирования всегда выступает сама государственная служба (или государственные служащие). Поэтому и следовало бы принимать законы о государственной службе, в которых устанавливалась бы система государственной службы.

Чтобы представить себе будущее государственной службы, надо автоматически рассуждать о множестве федеральных законов, устанавливающих "виды государственной службы". Законодатель много раз отсылает правоприменителей к будущим федеральным законам о виде государственной службы (например, п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 10, п. 1 - 6 ст. 12, п. 1, 2 ст. 13, п. 1 ст. 14 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Вместе с тем в самом Законе не установлены виды государственной службы, требующей отдельного нормативно-правового регулирования.

На эти и многие другие вопросы очень непросто ответить даже хорошо подготовленному юристу. Пройдет время, реформирование государственной службы в направлении, указанном ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", будет в той или иной степени завершено. Нужно будет подводить итоги. Хотелось бы, чтобы через несколько лет нынешние сомнения относительно новых положений в системе государственной службы оказались напрасными и необоснованными.

Задача 1

Разберите структуру состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.3 КоАП РФ.

Решение

1. Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере обеспечения порядка управления, а также общественного порядка и общественной безопасности. Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника уголовно-исполнительной системы препятствует нормальной деятельности государственных органов, исполнению представителями власти своих служебных обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

2. Часть 1 данной статьи содержит два состава административного правонарушения: неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника уголовно-исполнительной системы в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности; противодействие исполнению служебных обязанностей указанными лицами.

К сотрудникам милиции относятся лица рядового и начальствующего состава, состоящие на службе в кадрах органов МВД России, к военнослужащим - лица рядового, сержантского и офицерского состава Вооруженных Сил РФ, внутренних войск, иных воинских формирований. К сотрудникам уголовно-исполнительной системы относятся лица, указанные в Уголовно-исполнительном кодексе РФ и других федеральных законах.

Исполняя обязанности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, указанные в статье лица вправе отдавать гражданам и соответствующим должностным лицам обязательные распоряжения и предъявлять необходимые требования для поддержания правопорядка. Форма распоряжения и требования в статье не обозначена, но, по смыслу статьи, речь идет, как правило, об устных действиях указанных в ней лиц.

3. Неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, военнослужащего, а также сотрудника уголовно-исполнительной системы образует состав правонарушения, предусмотренного данной статьей, лишь в тех случаях, когда неповиновение проявляется только в преднамеренном отказе от обязательного исполнения неоднократно повторенных распоряжений указанных лиц либо в неповиновении, выраженном в дерзкой форме, свидетельствующей о проявлении явного неуважения к органам и лицам, охраняющим общественный порядок.

4. Привлечение к ответственности по настоящей статье возможно, если распоряжения или требования указанных в статье лиц были законными.