30128 (Основы государственного права)

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по курсу «Правоведение»

по теме: «Основы государственного права»

1. Понятие и признаки государственного органа. Система органов государственной власти

Государственная власть как способность или возможность государства осуществлять политическое руководство обществом всегда организационно оформлена и так или иначе выражена вовне. В этой связи возникает вопрос о механизме государственной власти, так как свое организационное выражение государственная власть находит именно в определенном механизме⁰.

В отечественной литературе механизм государственной власти, как правило, отождествляют либо с государственным аппаратом, либо с механизмом государства, либо с тем и другим сразу, поскольку между государственным аппаратом и механизмом государства нередко не проводят никакого различия. Чтобы в этом разобраться, посмотрим, что же представляют собой государственный аппарат и механизм государства и совпадают ли они с механизмом государственной власти.

Государственный аппарат чаще всего определяют как совокупность или систему государственных органов, с помощью которых выполняются задачи и функции государства. Иными словами, государственный аппарат – это взятые в единстве все государственные органы, которые, выполняя собственные функции, обеспечивают выполнение функций государства в целом.

Иногда государственный аппарат рассматривают в узком значении, понимая под ним лишь органы исполнительной власти и государственных служащих, работающих в этих органах. В этом случае органы законодательной и органы судебной власти понятием «государственный аппарат» не охватываются.

В современной научной и учебной литературе наряду с понятием «государственный аппарат» широко используется понятие «механизм государства» ⁰. Трактуется оно неоднозначно. Одни этим понятием обозначают органы государства (государственный аппарат) в единстве с другими государственными организациями – государственными учреждениями и государственными предприятиями, которые органами государства не являются, но наряду с ними входят в состав государства и выполняют его экономические, социально-культурные и прочие задачи и функции. При этом в структуре механизма государства выделяют три элемента: органы государства (государственный аппарат), государственные учреждения и государственные предприятия. Другие считают, что механизм государства – это и есть государственный аппарат, т.е. система государственных органов, но взятый в динамике. Третьи, тоже отождествляя понятия «механизм государства» и «государственный аппарат», включают в механизм государства (государственный аппарат) наряду с государственными органами государственные учреждения и предприятия, но рассматривают последние в качестве своеобразных вещественных придатков государственных органов. Встречаются и другие высказывания по данному вопросу.

Как представляется, понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» при всей их связанности все же нужно различать. Причем во избежание путаницы в этом вопросе данным понятиям нужно придать строго определенное значение. Пьянов Н.А. полагает, что под государственным аппаратом целесообразнее всего понимать систему только государственных органов, а под механизмом государства систему всех государственных организаций: органов государства, государственных учреждений и государственных предприятий⁰. При такой трактовке данных понятий государственный аппарат тоже является механизмом государства, но это не весь государственный механизм, а только основная его часть. Другой, вспомогательной его частью являются государственные учреждения и предприятия, которые обладают относительной самостоятельностью, хотя и подчинены органам государства. Включать их в государственный аппарат наряду с органами государства нет достаточных оснований, так как они качественно отличаются от органов государства. Органы государства – это организации, которые олицетворяют собой государственную власть и осуществляют управление или всем обществом, или какой-нибудь его частью, а государственные учреждения и предприятия государственную власть собой не олицетворяют и их руководящие органы осуществляют управление только трудовыми коллективами данных учреждений и предприятий.

Большинство правоведов считает, что государственная власть получает свое организационное выражение не только в системе органов государства, т.е. в государственном аппарате, но и в системе государственных учреждений и предприятий, руководящие органы (администрацию) которых, как и органы государства, можно считать органами государственной власти⁰. Но они являются достаточно специфическими органами государственной власти, так как их властная деятельность ограничена рамками только трудовых коллективов государственных учреждений и предприятий и за пределы данных коллективов не выходит. Это, однако, не дает оснований не включать государственные учреждения и предприятия в механизм государственной власти. Они, как и органы государства, входят в его состав и занимают в нем соответствующее место. А это значит, что механизм государства целиком и полностью должен быть включен в состав механизма государственной власти.

Система органов государственной власти в демократических государствах основана на принципе разделения властей. Принцип разделения властей был выработан мировой практикой развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

В статье 10 Конституции РФ закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации – принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции, является многонациональный народ Российской Федерации. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией и законами функций государственной власти.

Осуществление государственной власти в Российской Федерации возлагается на федеральные органы государственной власти, перечисленные в статье 11 Конституции РФ. Эти органы представлены: Президентом Российской Федерации как главой государства; Федеральным Собранием, состоящим из двух палат (Совета Федерации и Государственной Думы) и осуществляющим законодательную власть; Правительством, осуществляющим исполнительную власть; судами (Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и иными федеральными судами, которые могут образовываться в соответствии с федеральным конституционным законом), которые осуществляют судебную власть Российской Федерации.

Перечень федеральных органов государственной власти, даваемый в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1 Конституции, для изменения которой, согласно ст. 135 Конституции, применяется усложненная процедура, имеет целью создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.

Поскольку, согласно ст. 1 Конституции, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, а в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Статью 11 Конституции нельзя уяснить в отрыве от ст. 3. В этой статье многонациональный народ Российской Федерации определяется как единственный источник власти. Народ осуществляет власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Правовое положение Президента характеризуется, прежде всего, тем, что он является главой государства, из чего следует, что он – первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Исходя из сложившейся международной практики, это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, в каких-то специальных полномочиях. Президент всегда действует «ex officio», т.е. на основании факта, что именно он является главой суверенного государства.

Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его статус и место в системе федеральных органов власти.

Согласно ст. 110 Конституции федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство – высший орган исполнительной власти, хотя слово «высший» применительно к федеральным органам в новой Конституции не употребляется, но для организации власти это имеет практическое значение. Дело в том, что в ряде статей Конституции и текущем законодательстве применяется обобщающий термин «федеральные органы исполнительной власти», без расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они подчиняются.

Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им» ⁰.

По мнению И.А. Ионова специфика взаимоотношений Президента и Правительства РФ заключается в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.) институировал его как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации (ст. 1). Упомянутый закон не обусловливает необходимого общего руководства Президента федеральным Правительством⁰.

Окуньков Л.А. отмечает, что политическое единство Президента и Правительства нисколько не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом. Безусловно, это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. С точки зрения перспективы развития этих институтов вряд ли оптимальна конструкция системы исполнительной власти, которую возглавляют два высших федеральных органа государственной власти⁰.

Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума – его нижней палатой, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают главным образом из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации (депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого избирательного права). Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации.

Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.

Характерными свойствами судебной власти являются самостоятельность, исключительность, подзаконность и полнота. Все эти качества нашли свое отражение в нормах Конституции Российской Федерации.

Назначением судебной власти является защита прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации, обеспечение соответствия актов законодательной и исполнительной власти Конституции, соблюдение законности и справедливости при исполнении и применении законов и иных нормативных актов. Обеспечение реализации предусмотренных Конституцией прав и свобод человека и гражданина составляет основное содержание деятельности органов судебной власти (ст. 18 Конституции). Судебная власть имеет прямое отношение к соблюдению гарантированных каждому прав на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных, почтовых и иных сообщений.