28606 (Конституционное право зарубежных стран)

Вариант 7

1. Какими способами происходит формирование правительств в США, Великобритании, Италии, России?

2. В чем состоят различия между федерацией США и России?

3. Гражданка РБ Л. шесть лет назад вступила в брак с гражданином Германии. Узнав, что в связи с изменением белорусского законодательства она, получив гражданство другого государства, теперь автоматически не утратит прежнее, Л. решила приобрести гражданство ФРГ. Может ли она это сделать?

1. Какими способами происходит формирование правительств в США, Великобритании, Италии, России

В зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами: парламентским и внепарламентским.

Парламентский способ формирования правительства используется в странах с парламентарной формой правления (парламентская республика или монархия, смешанные республики). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны. (5;с.340)

Порядок формирования правительства в парламентарных республиках традиционен, хотя в конституциях изложен порой весьма в неконкретной форме (например, конституции Италии, ФРГ). Здесь вначале глава государства назначает главу правительства (например, в Италии — это председатель Совета министров, в ФРГ — Федеральный канцлер, в Индии — премьер-министр), который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав.

В случае если предлагаемый состав правительства или его глава не могут получить доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока не будет избран новый парламент.

В качестве примера парламентского способа формирования правительства приведем положения конституции Итальянской Республики. Так, в ст. 92 говорится, что президент республики назначает председателя Совета министров (одного из лидеров партий парламентского большинства) и, по его предложению, министров. Однако затем, исходя из положений ст. 94, правительство должно получить доверие обеих палат парламента в течение десяти дней после его сформирования. Таким образом, юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства Италии осуществляет парламент республики с помощью важнейшего права — вынесения вотума доверия.

Другой пример. В Великобритании правительство формируется после парламентских выборов. Премьер-министром назначается лидер партии, получившей большинство мест в Палате общин парламента. По его рекомендации глава государства (королева Великобритании) назначает остальных членов правительства. В случае вынесения Палатой общин парламента вотума недоверия правительству оно должно подать в отставку.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, некоторых формах монархий и смешанных республик. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. (7; с. 330)

В США, например, главой правительства — Кабинета является Президент США. Впрочем, можно сказать, что президент в США возглавляет всю структуру органов исполнительной власти. Должность премьер-министра в США не предусмотрена. Кабинет состоит из министров (глав департаментов), которые назначаются президентом «по совету и с согласия» Сената. В соответствии с Конституцией США Сенат должен одобрить назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов. Политическая практика США показывает, что отказов в одобрении со стороны верхней палаты Конгресса США практически не бывает, несмотря на ситуацию, когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой.

Формирование правительства в России — предусмотрено Конституцией РФ процедура назначения Председателя Правительства РФ и утверждение по его предложению Президентом РФ иных членов Правительства. Формирование правительства РФ представляет собой два взаимосвязанных этапа, две стадии. На первом этапе формируется институт главы Правительства РФ. Глава Правительства — ключевая и ведущая должность в государстве. В силу своей значимости процедуры порядка назначения Председателя Правительства РФ определены Конституцией и федеральным конституционным законом. Конституция устанавливает, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Согласно Конституции (ч. 3 ст. 111) Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Второй этап формирования Правительства РФ связан с назначением членов Правительства (первых заместителей Председателя Правительства, заместителя Председателя и федеральных министров). Кроме того, Конституция РФ устанавливает, что Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

При смешанной форме правления, где сочетаются элементы президентской и парламентарной республик, также применяется внепарламентский способ формирования правительства. Как показывает опыт многих стран, смешанные формы правления имеют преимущества в формировании и организации деятельности правительства. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, эта форма правления ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, не сложившихся механизмов парламентского управления может вести к постоянному разброду и шатаниям. Политическая практика России свидетельствует об этом со всей очевидностью.

Следует отметить, что структура и состав правительств очень разнообразны и порой законодательно не регулируются (например, в Великобритании). Так, в таких странах, как Италия, ФРГ, Франция в состав правительства входят все главы центральных ведомств (министры, главы департаментов, государственные секретари), хотя в конституциях это не оговаривается. Полномочия правительства проходят под председательством президента республики. В отдельных случаях президент может делегировать свои председательские полномочия премьер-министру.

В других странах, напротив, структура органов исполнительной власти регулируется законом (например, в Испании, США, Польше).

В США, как уже упоминалось, конституция ничего не говорит о кабинете (правительстве). Правовой статус президента и правительства определен в Своде законов США (титул 3 «Президент» и титул 5 «Организация Правительства и государственной службы»). Политическая практика США свидетельствует, что кабинет прочно вошел в число государственных органов исполнительной власти и имеет черты правительства. Четкой структуры кабинет не имеет. При кабинете функционирует несколько советов: национальной безопасности, по экономическим делам, по природным ресурсам и проблемам окружающей среды, по внутренней и внешней торговле, по людским ресурсам и другие. Председателем всех советов является президент. Однако в каждом совете имеется временный председатель, назначенный президентом, который и руководит работой совета и председательствует на его заседаниях в отсутствие президента. Советы разрабатывают основные направления политики и консультируют президента.

ВЫВОД: В зависимости от формы правления правительство формируется парламентским или внепарламентским способом. Так Италия – формируется парламентским способом, как и Великобритания. Внепарламентский способ правления демонстрируют нам США и Россия.

2. В чем состоят различия между федерацией США и России?

Для ответа на данный вопрос нам необходимо сравнить эти две страны. Для этого обратимся к сравнительно-правовому методу исследования.

Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т. е. в виде каких-то установленных формулировок) ни в Конституции Российской Федерации (РФ), ни в Конституции Соединенных Штатов Америки (США). В этом отношении наблюдается сходство, хотя конституции упомянутых федераций разрабатывались и принимались в совершенно различных исторических условиях. Вместе с тем сам федерализм и в России, и в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности.

Говоря о федерализме, было справедливо замечено: «Децентрализация власти - обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рассматриваемое понятие. Степень же децентрализации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание федеративных связей может настолько измениться, что возникнет потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие». Но все, же суть федерализма не сводится к механическому распределению предметов ведения между федеральным центром и региональными органами власти и выстраиванию отношений на базе такого разграничения предметов ведения и полномочий. Подлинный смысл федерализма заключается в том, что благодаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти и взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления.

Остановимся теперь на понимании принципов. Принципами в науке конституционного права являются идеи, имеющие фундаментальное или важное значение для развертывания конституционно-правового знания, в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли. Иногда принципы в той или иной формулировке закрепляют в конституциях либо в актах текущего законодательства, причем так прямо и указывают, что следующие положения являются принципами. Отметим, что принципы-нормы довольно распространены в конституционном праве, что составляет одну из характерных черт этой отрасли права. В других случаях принцип не формулируется четко в основном законе, но конституция устанавливает отдельные нормы, которые, по сути, есть признаки того или иного конституционного принципа. Однако в этом, втором, случае конституционные (законные) принципы можно вывести путем толкования нормативного текста.

Сами принципы также подлежат толкованию. При этом простор для их толкования раскрывается в результате весьма широкого содержания интерпретируемых нормативных принципов. Это предоставляет возможность для содержания этого социального явления, хотя принципы, заложенные в его основу, сохраняют свое значение, но также требуют обновленного толкования (широта содержания принципов, как и говорилось, предполагает периодическое его уточнение). В этом случае обычно говорят о «новом федерализме», чтобы отличить от того, что было до перестройки отношений. Это в равной степени касается и России и США, хотя, естественно, процессы, которые характеризовались словами «новый федерализм», в обоих государствах отнюдь не совпадали.

В зависимости от роли национального фактора в определении структуры федерации различают федеративные государства, построенные на территориальной основе, на национальной основе и на смешанной национально- территориальной основе. Так США имеет федеративное устройство, основанное на чисто территориальном принципе.(5;с.221) Этот принцип построения федеративного государства в определенной степени является залогом его прочности. РФ в основе своего построения положила смешанный националино-территориальный принцип.

Оба государства многонациональны, характеризуются довольно пестрым этническим, религиозным составом населения. Однако этот фактор по-разному проявился в федеративном строительстве России и США. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизина была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. Различия в подходе к национальному (этническому) фактору в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки проистекают из принципиально различных исторических судеб этих двух федераций. В России в федеративном строительстве участвовали все коренные народы, населявшие наше государство еще в период до провозглашения федерации. Первоначально после 1918 г. сложилась в большей степени федерация народов, чем федерация неких государственных образований (земель, провинций, штатов). По-видимому, в результате этого не получил четкого оформления субъектный состав Российской Федерации. В 1918 г. было объявлено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из национальных советских республик. Но это заявление никогда в полной мере не было претворено в жизнь. С одной стороны, наряду с республиками образовывались и другие национально территориальные единицы (например, трудовые коммуны), а с другой стороны, некоторые из образовавшихся республик были скорее исторически территориальными образованиями, чем национальными (к примеру, Донская, Таврическая, Азово-Черноморская республики). Позже вопрос о субъектном составе Российской Федерации отошел на второй план. В 60-е гг. XX в. в связи с подготовкой проекта новой конституции разгорелась дискуссия о том, какие же автономные образования считать субъектами РСФСР - только республики, или же также автономные области и национальные округа. Дискуссия, правда, так ничем и не закончилась. На рубеже 80-90-х гг. XX в. дебаты вновь возобновились в ходе перестройки федеративных отношений. В конце концов, Федеративный договор 1992 г. закрепил статус субъектов РФ за всеми административно-территориальными единицами, как имевшими национальную специфику, так и не имевшие таковой. Но, как бы, то, ни было, принцип формирования части субъектов РФ по национальному признаку сохраняется и в настоящее время, и отражение его мы видим в положениях Конституции России 1993 г. В США все современное многонациональное (полиэтническое), население сложилось в результате добровольной или насильственной (негры-рабы) иммиграции. Коренное же население Америки - индейцы - участия в федеративном строительстве не принимали. Индейские племена рассматривались в течение длительного времени как иностранные образования, с ними заключались договоры, которые можно квалифицировать как квазимеждународные. Да и сегодня индейские племена имеют особый статус (10;с.156). Пришлое население перемешивалось (хотя даже в рамках одних поселений разные этнические общины могут жить довольно обособлено), никаких исторических связей у него с той или иной территорией не было, поэтому никакой заинтересованности и практически никакой возможности создать этно-территориальные образования не было.

По-разному интерпретируются проблемы суверенитета в США и России. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти... И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других - исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы» (11;156) . В России некоторые положения Конституции 1993 можно было в течение некоторого времени трактовать таким образом, что республики (они названы государствами) обладают суверенитетом, пока Конституционный Суд не вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, а суверенитет сосредоточен исключительно в Федерации. В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Федерация в современном мире рассматривается как союзное государство, т. е. государство, состоящее из государственных образований: в США, Бразилии, Мексике, Индии и др. субъекты федераций так и именуются «государства» - перевод слова «штаты», в Основном Законе ФРГ земли названы государствами. А раз в состав федераций входят государственные образования (государства), то они должны обладать и всеми признаками государства, в том числе и суверенитетом (определенный, хотя и ограниченный, суверенитет прямо признают конституции Мексики и Швейцарии за штатами и кантонами соответственно). В то же время и федерация в целом обладает суверенитетом. Отметим, что главное различие между конфедерацией и федерацией состоит в том, что конфедерация не имеет суверенитета, а федерация имеет. Но тогда возникает вопрос: как же так на одной территории существуют два суверенитета - самой федерации и ее субъектов? Но это не так. Существует один суверенитет, но принадлежит он как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределены между федерацией и ее субъектами, поэтому никакого противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации. Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут. Именно наличием суверенных прав, т. е. признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но тогда возникает другой вопрос: значит, Конституционный Суд России был не прав, когда не признал за республиками и другими субъектами РФ суверенитета? Конституционный Суд толковал Конституцию России в конкретных исторических условиях, и уже общим местом стал тезис о том, что федерализм у нас так до конца не отстроен, что он лишь провозглашен, а до подлинного федерализма еще долгий путь и т. д. Именно незрелостью федеративных отношений объясняется противопоставление суверенитета РФ суверенитету ее субъектов, что ведет к сепаратизму, к развалу всего государства, что наносит ущерб интересам не только Российской Федерации в целом, но и интересам отдельных ее субъектов. Выше речь уже шла о том, что конституционные принципы могут развиваться, интерпретация их содержания может меняться по мере эволюции государства и общества. Конституционный Суд РФ при толковании Конституции России руководствуется и буквой и духом Конституции, исходит из готовности общества воспринять и претворить в жизнь в том или ином виде то или иное правило, базирующееся на конституционных принципах. Как уже отмечалось выше, принципы федерализма не зафиксированы непосредственно в конституциях РФ и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принципов является исчерпывающим.