26326 (Административная реформа)

7

1. Административная реформа. Необходимость ее проведения, сущность и нормативное регулирование

Само название – административная реформа – появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу – Концепция административной реформы. Для ее разработки был приглашен довольно широкий круг специалистов, из которого выкристаллизовалась наиболее работоспособная часть: М.А. Краснов (руководитель разработки), Г.А. Сатаров, А.Б. Оболонский, А.Г. Барабашев, Е.Н. Мысловский, В.В. Смирнов, М.В. Рац, В.М. Постышев, А.В. Кирин, И.Л. Бачило, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин, А.Н. Дементьев, А.В. Лагуткин, В.Д. Рудашевский, А.С. Шувалов, Л.М. Карнозова, Л.П. Кравченко, М.И. Левин, Р.Р. Максудов, В.Г. Марача, В.В. Никитаев, Е.А. Овсяницкая, М.Т. Ойзерман, В.М. Розин, А.Е. Русаков, М.Г. Флямер. И хотя она не была официально принята, тем не менее, ее разработка и все, что с этим было связано, оказало немалое влияние на последующее отношение к государственному строительству.

Авторы Концепции выявили следующие проблемы во всех ветвях российской власти:

1. Кризис доверия граждан к власти.

Граждане России пока не видят в государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед ним. Не отлажен режим постоянного диалога между государственной, прежде всего исполнительной, властью и обществом.   Исполнительная власть остается «непрозрачной» для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Новые политические и экономические условия в очень слабой степени подействовали на изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих.

2. Неупорядоченность отношений между различными ветвями власти.

Взаимоотношения исполнительной и иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзя говорить об эффективном действии механизма сдержек и противовесов.

3. Неупорядоченность системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Функциональная размытость обусловливает отсутствие четких критериев, на которых должна строиться система органов исполнительной власти. Это влечет за собой:

• необоснованное разделение органов даже одного вида на более и менее «значимые», что соответствующим образом отражается на их ресурсном обеспечении;

 соединение в одних и тех же органах функций координации, регулирования, управления, контроля и оказания государственных услуг. Такое соединение не только снижает степень эффективности деятельности, но и является одним из сильных коррупциогенных факторов;

 нестабильный статус многих ведомств, их частые реорганизации;

 появление большого числа межведомственных органов (например, комиссий), которые фактически еще больше запутывают схему управления и зон ответственности.

Отсутствие строгой классификации (определения видов и критериев их разграничения) федеральных органов исполнительной власти:

 создает основу для конфликтов внутри исполнительной власти, поскольку консервирует ничем не обоснованную иерархию органов (характерно, что ряд ведомств в системе исполнительной власти считают необходимым повысить их статус, не меняя при этом функций);

 делает нестабильной систему управления в различных сферах;

 обусловливает непрерывный психологический дискомфорт государственных служащих, сознающих, что статус и объем функций соответствующего органа исполнительной власти может измениться в любой момент по далеко не объективным причинам;

играет не последнюю роль среди условий, порождающих или способствующих коррупции;

не позволяет разграничить в системе исполнительной власти центры определения стратегии в конкретной сфере и структуры, занимающиеся главным образом собственно правоприменительной деятельностью.

Анализ нормативных актов, определяющих статус того или иного вида органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод, что критерии их разграничения не являются оптимальными для построения обоснованной и стабильной системы:

•  госкомитет, федеральная комиссия, федеральные службы, агентства имеют в целом однотипное предназначение;

•  как на федеральное министерство, так и на госкомитет возложены одинаковые функции – управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Фактически разница между министерством и госкомитетом пролегает только в форме руководства: в первом случае – единоначалие, во втором – коллегиальность;

•  исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции федеральной службы, российского агентства, федерального надзора в значительной мере присущи и другим федеральным органам исполнительной власти, что находит наглядное отражение в положениях об этих органах и на практике.

Функциональная неопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных министерств и ведомств.

4. Проблемы государственной службы.

Не только существующая система исполнительной власти не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества, но и «человеческая» составляющая исполнительной власти – система государственной службы.

В силу ряда причин кардинальные реформы в области государственной службы до сих пор не проведены. В результате существующий госаппарат в целом явно не соответствует новым принципам и задачам государственной власти ни по профессионально-квалификационным, ни по морально-психологическим характеристикам. Он не только не выполняет роли «мотора» преобразований, но зачастую тормозит их или выхолащивает их дух, оставаясь в целом системой консервативной, чрезмерно иерархичной и закрытой. В определенной мере это подрывает политическое доверие общества ко всей системе исполнительной власти. При этом в сложившейся ситуации меньше всего виноваты конкретные чиновники, работающие с перегрузкой и часто за весьма незначительную зарплату. Дело, прежде всего, в нереформрованности системы государственной службы.

Проблемы в этой области относятся как к действующей системе госслужбы, так и к подготовке новых поколений управленческих кадров. К числу основных проблем можно отнести:

•  нарушение принципа единства системы госслужбы Российской Федерации;

• крайнее несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата;

• падение уровня исполнительской дисциплины;

• неразработанность типологии «политических» и «карьерных» должностей, что особенно необходимо, если учесть их принципиально различный правовой статус (действующий Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» за основу дифференциации этих должностей принял только формальные критерии);

• незавершенность и противоречивость правового регулирования в сфере государственной службы;

• неоправданную дифференциацию статусов госслужащих некоторых федеральных органов исполнительной власти, что, в частности, выражается в существенных различиях между зарплатой госслужащих не только разных уровней (федерального, регионального и муниципального), но и в различных государственных органах с равнозначным статусом;

• расширение практики образования новых видов (подвидов) госслужбы, не урегулированных действующим законодательством;

• падение престижа госслужбы как вида профессиональной деятельности;

• явно неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала;

• недостаточная ресурсная обеспеченность госслужбы.

5. Коррупция в системе управления.

Россия не избежала болезни, свойственной всем странам, переживающим этап интенсивной модернизации – масштабной коррупции

Размеры низовой коррупции, распространенной на среднем и низшем уровне госаппарата и связанной с постоянно воспроизводящимся рутинным взаимодействием представителей власти и граждан, также велики. Вот далеко неполный список каналов низовой коррупции:

• сбор штрафов и иных платежей с населения;

• выдача виз;

• выдача водительских прав;

• выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;

• разрешение на строительство и наделение земельными участками;

• контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемиологические службы и т.п.);

• распределение муниципальной жилой площади.

Оцениваемые специалистами масштабы коррупции и потерь от нее таковы, что она стала проблемой, требующей специальной государственной политики.

Авторы Концепции видят следующие пути решения этих проблем.

1. Изменение принципов функционирования исполнительной власти.

• Переход к принципу собственной компетенции.

Управление в новых условиях требует четкого установления компетенционных рамок каждого государственного органа или должностного лица, ответственности в очерченных границах и деятельности органа или лица исключительно в этих рамках, а также гарантии от вмешательства кого бы то ни было в установленные правовые прерогативы. Образцом реализации этого принципа уже сегодня является судебная власть, с которой никто не ведет споры о компетенции.

• Установление обоснованной системы исполнительной власти.

Каждый орган федеральной исполнительной власти должен иметь свой четкий правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации при этом субъективных факторов, обеспечении принципа собственной компетенции.

В этих целях необходимо законодательно закрепить строгую классификацию органов и учреждений исполнительной власти.

2. Изменение акцентов во взаимоотношениях исполнительной власти с другими ветвями государственной власти.

Стабильность демократического правового государства, соблюдение в нем принципа верховенства права во многом определяется балансировкой влияния в нем различных властных институтов.

Конституция Российской Федерации юридически определяет контуры оптимальной модели взаимоотношений основных субъектов политического управления страной. Другое дело, что в силу нынешних политических реальностей конституционная логика еще не в полной мере определяет логику политического поведения основных его субъектов. Поэтому можно смело утверждать, что главный ориентир с определенными корректировками существует в виде Конституции российской федерации.

Именно в Конституции заложена модель Президента страны как объединителя всех ветвей власти, который, не вмешиваясь в их компетенцию, обладает рычагами обеспечения их согласованного функционирования, как верховного досудебного арбитра в спорах между законодательной и исполнительной властью, между разными уровнями власти. Но эта модель предполагает политическое дистанцирование, политическую равноудаленность главы государства от всех ее ветвей.

3. Отладка механизмов обеспечения федеративного единства страны.

Одна из задач Административной реформы – выработка и реализация оптимальной для наших условий модели управления в условиях федеративных отношений.

4. Переход к эффективному контролю. Принятие антикоррупционной программы.

Успех Административной реформы, по мнению авторов Концепции, будет определяться эффективным сочетанием управления реализацией и общественной поддержки реформы. Поэтому Административная реформа должна реализовываться координированными усилиями государственных, государственно-общественных и общественных структур.

Главным стратегическим органом управления реформой может стать Комиссия при Президенте Российской Федерации по реализации Административной реформы, возглавляемая Президентом РФ и включающая руководство Федерального Собрания, Правительства РФ, Администрации Президента РФ, а также руководителей иных структур управления реформой и ее поддержки. Задачи Комиссии:

 принятие основных решений по реализации реформы, осуществление координации действий различных органов власти при проведении Административной реформы;

 назначение своих представителей в регионах, органах власти, ответственных за реализацию Административной реформы.

В сентябре 1997 года вариант Концепции был направлен в Правительство РФ для оценки документа. Пришло всего два вице-премьерских отзыва, в которых признавалась важность работы, но подвергались критике, как и можно было ожидать, идеи реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также аппарата самого Правительства.

Второй этап активности пришелся на март 1998 года. Концепция к этому времени была признана в целом готовой для вынесения на публику.

Но неожиданно разразился политический кризис: без видимых причин Кабинет В.С. Черномырдина был отправлен в отставку. С.В. Кириенко, став новым Премьером, получил непосредственно в руки последний вариант Концепции. Однако никаких шагов за этим также не последовало. И хотя новый Кабинет получил публицистическое название «правительство молодых реформаторов», он был сформирован на тех же аморфных основаниях, на которых формировался и раньше.

История с неудавшейся реализацией концепции административной реформы сыграла, тем не менее, свою положительную роль. Концепция стала достоянием, если не всего общества, то хотя бы части элиты. А потому многие ее идеи, поначалу казавшиеся чем-то нереальным, обрели затем вполне респектабельный характер и стали обсуждаться более серьезно. Достаточно сказать, что многие идеи из Концепции перекочевали в документы, которые разрабатывались в первой половине 2000 года в Центре стратегических разработок («Центре Грефа»), куда в качестве экспертов были приглашены и некоторые авторы Концепции административной реформы. Вслед за этим Президент Путин начал регулярно объявлять о необходимости реформирования госаппарата в своих Посланиях Федеральному Собранию. Недавно было объявлено о реформе государственной службы. На Гражданском форуме Президент Путин призвал мобилизовать интеллектуальный потенциал гражданского общества на помощь власти в проведении административной реформы.