161959 (Проблемы налогового законодательства РФ), страница 2

Второе – необходимо поддерживать позитивные тенденции повышения роли не только фискальных, но и регулирующих функций налогообложения в государственном управлении экономикой и финансами. Это дает возможность по-новому посмотреть на полномочия не только налоговых органов, но и иных органов государственного и негосударственного (корпоративного) управления. Важно и критическое осмысление перманентных изменений налогового режима в Российской Федерации, обусловленного поиском гибкой, восприимчивой и адекватной нашей экономике модели налоговой системы и ее правовой регламентации.

Третье – требуется согласование правовых налоговых норм, принципов, установлений и предписаний с экономическими реалиями в различных сферах предпринимательской деятельности (малом бизнесе, банковской деятельности, природноресурсовом комплексе, страховании, инвестиционной деятельности и т.п.).

Рассмотрение основных институтов налогового законодательства было бы неполным без анализа проблем правореализации и его эффективности. В налоговой сфере у правореализации своя специфика, поскольку речь идет об отношениях, выходящих за рамки сугубо административно-правовой регламентации контрольных функций в этой сфере государственных органов в отношении сбора налогов. И включает в себя регулирование:

формирование публичной собственности (бюджетов разного уровня);

основ государственной налоговой политики и налогового федерализма;

ограничение прав собственности путем изъятия части доходов в бюджет, применение методов экономико-правового обеспечения исчисления налоговой базы, специальных приемов финансового учета и отчетности;

использование экономико-социальных нормативов и стандартов расходов, налоговых норм международных соглашений, международных обычаев исчисления доходов и международных стандартов бухгалтерского учета и др.

Важная роль принадлежит национальным налоговым кодексам, международным соглашениям о предотвращении двойного налогообложения, мировым модельным налоговым кодексам, которые содержат основные элементы функционирования механизма правового регулирования. Не диктуя странам-участницам соответствующих соглашений детально содержание национальных налоговых кодексов (в каждой стране собственная налоговая политика и налоговый режим), эти документы способствуют созданию благоприятных условий для реализации их положений на национальном уровне. В этом смысле Налоговый кодекс РФ много впитал в себя и продолжает развиваться, воспринимая как позитивные тенденции, так и негативные стороны мировой практики налогообложения. Негативные моменты связаны, в частности, с искажением в НК отраслевых понятий неналоговых законов, которые (при использовании в НК РФ), должны были воспроизводиться дословно и не создавать конфликт норм. Арбитражная практика подтвердила: «неналоговые» понятия и термины, используемые в НК в практической деятельности применяются именно в том значении, в котором используются в отраслях права. Одно из условий вступления государства во Всемирную торговую организацию – соответствие налогового законодательства требованиям международных стандартов бухгалтерского учета, стимулирующего инвестиции налогообложения, а также стандартным международным требованиям финансовой отчетности. Дальновидные законодатели при разработке налоговых кодексов учитывают эти требования уже на стадии проекта. Так, Основы Мирового Налогового Кодекса (ОМНК), разработанные в рамках Международной налоговой программы Гарвардского университета Уордом М. Хасси и Дональдом С. Любиком, оцениваются специалистами как схема эффективной налоговой политики для стран с переходной экономикой. Многие положения Основ в той или иной мере вошли в первую и вторую части НК РФ. Однако концептуально многие аспекты мировой практики для их использования в НК РФ требуют политического осмысления и экономического обоснования с учетом специфики российского рынка. Особый интерес представляет рассмотрение в ОМНК «нарушений, наказуемых штрафом или тюремным заключением». Можно провести концептуальный сравнительный анализ оснований разграничения уголовной и административной ответственности по НК РФ за налоговые правонарушения. Следует отметить, что многие неясности в этой сфере проистекают из неточности понятий и юридических конструкций как в налоговом, так и в смежных с ним отраслях законодательства. Исследуя эти проблемы налогообложения как часть общих проблем финансового регулирования, надо обратить внимание на совершенствование общей системы гарантий исполнения финансовых обязательств с применением финансовых и гражданско-правовых норм. Развитие финансовых рынков в условиях продолжающегося институционального реформирования экономики тесно связано с эффективным функционированием такого экономико-правового механизма, как исполнение обязательств наложением взыскания на имущество (или становлением в рамках экономики переходного периода таких подотраслей, как законодательство о несостоятельности и гражданское исполнительное законодательство. Для формирования правового и экономического механизма обеспечения исполнения налоговых обязательств хозяйствующих субъектов требуется целый ряд необходимых условий

– правовая инфраструктура, обеспечивающая приоритет гражданско-правового регулирования при наложении взыскания на имущество должника в рамках частных и публичных соглашений;

– адекватные правовые институты законодательства о наложении взыскания на имущество в различных отраслях права (прежде всего – в налоговом и гражданском), отработка типовых видов внутрифирменного бухгалтерского учета стоимости имущества и др.;

– эффективная система исполнения законодательства и наличие конституционной налоговой политики при осуществлении процедур банкротства налогоплательщика (инфраструктура деловых связей, равенство в реализации налоговой политики относительно хозяйствующих субъектов, государственное содействие созданию системы публичной отчетности фирм, стандартизация бухгалтерского учета и его согласование с гражданским (договорным) правом);

– благоприятная макроэкономическая среда (повышение роли Минэкономразвития РФ в управлении финансовыми рынками с помощью меры налогового стимулирования инвесторов и внедрения механизма оптимизации налогообложения; развитие страховых компаний и рынка страховых услуг в качестве контрольной системы за финансовым состоянием хозяйствующих субъектов);

– относительно продолжительный период установления системы применения процедуры несостоятельности (банкротства) в условиях рынка (например, развитие гражданско-правовых основ рынка ценных бумаг в широком спектре их торгового, инвестиционного, кредитно-расчетного оборота). Именно в силу последнего из перечисленных условий после разрушения старых механизмов обеспечения обязательств возникает некая «полоса неопределенности» в реализации механизма банкротства налогоплательщиков.

Эти проблемы непосредственно связаны с государственным регулированием процедур обеспечения взыскания обязательных платежей. Становятся очевидными объективные и субъективные причины, мешающие реализации унифицированных мер по выработке и внедрению четкой системы согласованных норм гражданского, процессуального, налогового законодательства, касающихся взыскания обязательных платежей посредством норм о несостоятельности, исполнительном производстве, арбитражном процессе, административном и уголовном процессе. В числе таких причин можно назвать: неразработанность и спорность некоторых теоретических вопросов, лежащих в основе гражданско-правового и финансово-правового регулирования порядка обращения взыскания на имущество должника по обязательным платежам;

недооценка в государственной налоговой политике по обеспечению собираемости налогов обязанности государства по защите имущественных интересов налогоплательщиков и игнорирование определенных концептуальных противоречий, которые отражаются на законотворческом процессе;

возникновение коллизионных правовых норм (о залоге, поручительстве, банкротстве, причинении вреда и др. в Гражданском и Налоговом кодексах) побочных «регуляторов» имущественных отношений (многочисленные подзаконные акты) в налоговой сфере, которые не обеспечивают ясную правовую среду для ведения бухгалтерской отчетности российских налогоплательщиков и позволяют контролирующим органам «домысливать» содержание материальных и процессуальных норм;

отсутствие единого подхода к проблемам совершенствования правового регулирования обращения взыскания на имущество отдельных типов должников, общей концепции и стратегии развития законодательства о банкротстве, четкого представления об этапах и основных направлениях государственной стратегии поддержки убыточных предприятий, что приводит к бессистемному обновлению норм об обращении взыскания на имущество в различных отраслях законодательства, неравномерности развития его отдельных институтов, к дублированию;

некоторые институты налогового законодательства, касающиеся взыскания налогов, развиваются активнее, чем другие. Так развиваются институты налоговых проверок и субъективного состава налоговых нарушений. В то же время неясен порядок оценки имущества, с учетом влияющих на него рыночных критериев оценки рисков и деловой репутации, колебаний валютных курсов;

в последнее время наметился курс на разработку комплекса мер по защите налогоплательщика. Однако налогово-бюджетное законодательство не усматривает связи между банкротством из-за высокого налогового бремени и неплатежей по государственным долгам и необходимостью выработки особенных процедур обращения взыскания по налоговым долгам в отдельных отраслях производства. Например, внешнеэкономическим законодательством введен комплексный подход к проведению государственной политики защиты внутреннего рынка и отечественного производителя в целях эффективного использования бюджетных экспортных кредитов и других государственных и негосударственных денежных инвестиционных средств;

активно развивающееся правовое регулирование налогообложения доходов иностранных лиц, полученных в Российской Федерации и доходов российских лиц, полученных за рубежом, заимствует из внешнеэкономического регулирования зарубежных стран много нового. При этом практически отсутствует доступная государственным органам бухгалтерская отчетность о зарубежных инвестициях отечественных предпринимателей и недвижимости за рубежом, что не позволяет осуществлять налоговый контроль и взыскивать обязательные платежи. Многие российские инвесторы не представляют в российские налоговые органы сведений о своем зарубежном имуществе, на которое может быть обращено взыскание; Подавляющая часть российских инвестиций за рубежом не зарегистрирована в самой России, а если инвестиции и зарегистрированы, то их владельцы не представляют систематически сведения о состоянии этих инвестиций в Государственную регистрационную палату при Минэкономики РФ. Важная причина этого заключается в том, что существующие в России ставки налогообложения на доходы от российских инвестиций за рубежом отвращают российских налогоплательщиков от ввоза в Россию указанных доходов, хотя сам подход к этим доходам в России в целом соответствует подходу, принятому в большинстве стран (в том числе в США), т.е. налоговые органы России засчитывают российским налогоплательщикам налог на прибыль, уплаченный ими за рубежом на полученный там доход (как следует из Инструкции Государственной налоговой службы РФ от 10 августа 1995 года №37 «О порядке исчисления и уплаты налога на прибыль предприятий и организаций»). Так, полученный за границей доход включается в совокупный валовой доход российского предприятия, полученный из всех источников. Затем из совокупного дохода производятся вычеты, разрешаемые по российскому законодательству, для определения облагаемой прибыли. В результате получают величину прибыли, подлежащую обложению российским налогом на прибыль предприятий и организаций, по ставке 35% (в том числе и на дивиденды, проценты и прибыли от долевого участия). После этого из рассчитанной таким образом величины вычитают (засчитывают) налог, уплаченный за рубежом на прибыль. В целом же причина низкого поступления в Россию доходов заключается в слабой разработанности той части российского налогового законодательства, которая относится к получаемым за рубежом доходам. Тактическим выходом из этой ситуации могли бы стать специальные правовые режимы в отдельных налоговых законах об обложении зарубежных доходов российских налогоплательщиков. Однако стратегическое решение состоит, вероятно, в том, чтобы внести, по примеру США и других стран, в Налоговый кодекс дополнительные базовые статьи, детализирующие решение вопросов налогообложения зарубежных доходов. Необходимо осуществить конкретные правовые меры:

– принять законодательный акт, регламентирующий компетенцию различных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере обращения взыскания на федеральную и муниципальную собственность по различным видам налогов и обязательных платежей;

– исходя из задач поддержки российского предпринимательства регламентировать правовыми нормами, в соответствии с приоритетами структурной и региональной политики Российской Федерации, особенности проведения процедуры несостоятельности отдельных предприятий, являющихся налоговыми должниками;

– нормативно скоординировать деятельность по осуществлению порядка наложения взыскания государственными налоговыми и другими органами на имущество налогоплательщика и урегулировать в налогово-бюджетных законах финансирование национальных промышленных приоритетов;

– развивать правовую базу налогово-бюджетного регулирования, позволяющую реализовать государственные программы взаимозачетов в сфере реструктуризации налоговой задолженности предприятий должников и бюджетных обязательств.