121213 (Становление российской территориальной администрации на Северном Кавказе), страница 2

У большинства народов Северного Кавказа низовым сообществом являлась община, называемая исследователями «джамаат». Община сохраняла структуру родственных коллективов. Ниже общины, ее частью, был тукум. Джамаат являлся низшей административно-политической единицей, органом власти которой являлся сход, а в промежутке между сходами — старшина. Старшинам, практически, принадлежала публичная власть [15]. В основе аграрных отношений народов Кавказа лежала феодальная зависимость. Власть феодала была наследственной и передавалась старшему в роде. Зависимость общины от феодала не меняла внутренней структуры общины. Должностные лица общины, порой, превращались в низших представителей феодальной администрации, а сама община была звеном в системе феодального управления. Особенностью общинного строя у народов Северного Кавказа было то, что феодал являлся членом сельской общины [16].

Ученые-кавказоведы отмечают, что одной из характерных черт горских обществ были союзы сельских общин. У разных народов они имели разное название, но это был следующий уровень управления, более сложный, в основе которого лежал своеобразный общественный договор, устанавливавший единые для данного союза правила хозяйственной деятельности, взаимоотношений, действий. С помощью этих договоров, имеющих силу обычного права (адата), разрешались хозяйственные конфликты, возникшие между общинами и отдельными людьми, и даже военные конфликты.

Высшим органом союза сельских общин являлось собрание всего взрослого мужского населения союза (мекхе, кхел). Позже, с развитием и усложнением общественной структуры, собрание составляли представители джамаатов. С приходом на Кавказ ислама большую роль стали играть главы мусульманского духовенства — кадии [17]. Они, наряду со старшинами, становятся главными административным лицами, судьями. Сельские кадии, подобно старшинам, выбирались на парадном сходе, на срок от 1 года до 3 лет. Однако деятельность кадия была ограничена адатами, и они не могли распоряжаться землями джамаатов, осуществлять правосудие внутри общины, объявлять войну или мир, без согласия джамаатов. Следующей формой административной организации являлись объединения (федерации) союзов сельских общин, которые имели сходную с союзами организацию и представляли, фактически, предгосударственные формы сельских обществ. В этот же период, в Дагестане, в ряде регионе государственные начала стали развиваться и образуются государства, которые имеют многие специфические черты, характерные только для горских обществ, но и типичные формы и признаки, характеризующие данные образования, федерации, как государства [18]. (Их аппарат состоял из союза визирей (исполняющих обязанности советников и министров), назира (казначея), кадия, секретаря, военначальника, дворецкого. При князе и беке состояла дружина профессиональных воинов-нукеров. В разных горных районах, по мнению ученых, роль различных уровней управления общин, союзов и федераций была разной, что зависело от уровня социально-экономических условий и других обстоятельств [19].

В российской и зарубежной историографии, при рассмотрении общественных отношений, одним из центральных вопросов остается обсуждение государственности. Традиционно отмечается, что государственность существовала только у ряда княжеств, располагающихся на территории современного Дагестана. На наш взгляд, историки и юристы недостаточно внимательно исследовали данную проблему, так как существующие модели государственности не могут служить аналогом для рассмотрения признаков государственности у народов Кавказа, важнейшей особенностью которых являлось своеобразие форм государственности, а после включения Кавказа в состав России — своеобразной формой местной власти [20]. Например, если за основу возьмем одну из распространенных формулировок: «Государство — это особая организация политической (публичной) власти», то мы можем достаточно ярко увидеть эту особую организацию у горских народов. Среди целей нашего исследования нет теоретического рассмотрения проблем и признаков государства. Поэтому обратим внимание на процесс преобразования этой государственной власти в региональную, т.е. фактически, в местную. По мере утверждения царской администрации на Северном Кавказе, самоуправление у горцев заменяется государственно-административным управлением. Стали назначаться некоторые должностные лица, была сделана попытка распространения российских норм права на кавказские территории. Несколько позже, в середине XIX в., были проведены административные реформы, целью которых было усиление влияния России в регионе. Территории разделялись на округа и приставства. Во главу данных образований назначались офицеры Кавказской армии или лояльные России горцы. Все это происходило в условиях уже полыхающей Кавказской войны.

Война потребовала от России выполнения сложных военных, экономических и административных задач. Это стало возможным лишь при организации более действенного управления территорией Кавказа. Николай I, указом от 30 августа 1842 г. учреждает очередной особый Комитет по делам Закавказского края, а для обработки всех предположений по устройству края — VI отделение его императорского величества канцелярии, штат которого состоял из управляющего (статс-секретаря М.П. Позена) и 23 других лиц [21]. После тщательной подготовки новой формы правления 19 февраля 1844 года Наместничество было создано. Ему предоставлялись большие права и широкая компетенция. Оно стало высшим государственным органом власти на Кавказе, совместив административные, военные и гражданские функции. Основной его задачей стала, первоначально, организация военных действий и управление горскими обществами при неповиновении, подавление их выступлений [22].

Управление Кавказом строилось по военному принципу. Вся территория была разделена на военные округа, куда входили Дагестанская область, Сухумский край и Терская область. Области были разделены на отделы, которые подчинялись военному министерству. Все начальники областей, отделов и округов имели военные чины и совмещали военные и гражданские функции. В систему военно-административного управления вовлекались представители коренных народов, которые занимали должности в административном аппарате и могли быть старшинами в своих общинах. Постепенно, наместничество стало полномочным и независимым органом царской администрации, в дела которого не могли вмешиваться чиновники более низкого ранга. Основной чиновничий аппарат наместничества и суда, а также губернатора назначался лично царем. Наместничество подчинялось только Кавказскому комитету, который входил в состав Государственного совета. Им же решались и особо важные вопросы по административно-территориальному делению и управлению местных сообществ на Кавказе.

Наместник и его администрация в полной мере держали в своих руках все нити управления краем, определяя, фактически, политику России в этом регионе [23]. Здесь работали люди квалифицированные, знающие конкретную обстановку и вынужденные пользоваться опорой среди местного населения. Часто они адаптировали указы и циркуляры правительства применительно к населению, проживающему здесь. Особенно успешно работало наместничество под руководством М.С. Воронцова, который строил свою работу на учреждении связей с местными феодальными сословиями. Он считал, что интеграция ханско-бекской местной администрации в общественную жизнь России станет наилучшей гарантией стабильности на Кавказе. С этой целью часть военной администрации губерний и округов была заменена на местных представителей. В учебных заведениях и школах увеличилось число местных народов.

Политику военно-административного управления продолжил А.И. Барятинский, который реорганизовал аппарат Наместничества, создав пять департаментов-министерств. С 19 июня 1860 года была учреждена специальная Канцелярия по управлению «кавказскими горцами», которая в 1865 г. была преобразована в Кавказское горное управление, а затем — в Кавказское военно-народное управление. Горское управление было самым важным звеном администрации, которое непосредственно влияло на организацию жизни всех народов, населяющих Кавказ. В этот период администрация А.И.Барятинского поддерживает традиционное самоуправление горских сообществ и, практически, не вмешивается в их внутреннюю жизнь, предоставляя им решать внутренние хозяйственные вопросы, с помощью адата и шариата [24].

Однако с окончанием войны в 60-х годах, положение начинает меняться в сторону более активного вмешательства российских чиновников в дела Наместничества и в жизнь горцев.

Автономия наместничества становится помехой на пути проникновения центральной российской бюрократии. Права наместника в этот период подвергаются корректировки в сторону уменьшения его полномочий. Это было закреплено новым «Положением об управлении кавказским наместничеством» в декабре 1867 года, которое сокращало права Наместничества за счет расширения прав Главного управления. Некоторые департаменты, играющие ключевую роль в сотрудничестве с местным населением, например, Дипломатическая канцелярия, были упразднены, другие включены в общегосударственную систему. Значительно возросла роль Главного управления, при котором была учреждена канцелярия. В ведение Главного управления перешли администрация, суд и финансовое управление Наместничества, ему подчинялись учебная и медицинская части, строительно-дорожный комитет, особое о земских повинностях присутствие, статистический комитет, комитет по устройству крестьян, военно-народное управление.

Произошли изменения и в административно-территориальном делении Наместничества. Возросло число губерний, военные округа были преобразованы в уезды. На Кавказ проникали и другие политические и государственные реформы. Так, на территории Наместничества была распространена судебная реформа 1870 года, а также все реформы 60-70-х гг.: земельная, административно-военная. Преобразования на Кавказе завершились упразднением Наместничества в 1883 году. Главою Кавказской администрации стал Главнокомандующий гражданской частью на Кавказе. Он был, одновременно командующим войсками округа и Наказным атаманом казачьего войска. При нем состоял Совет, состоявший из помощника, главноначальствующего, членов министерств (внутренних дел, финансов и государственных имуществ), а также председателя Судебной палаты, директора канцелярии, главнокомандующего и др. Совет имел совещательные, административные и инспекторские функции [25].

Теперь территория Кавказа подразделялась на 6 губерний (Тифлисскую, Кутаисскую, Елизаветпольскую, Эриванскую, Бакинскую и Черноморскую). Необходимо отметить, что реформы, проводившиеся сверху царской администрацией, в какой-то степени были обусловлены изменениями, происходящими внутри горских сообществ. Прежде всего, это широкомасштабное проникновение элементов индустриализации, разрушающей хозяйственный уклад горцев и социально-политическую структуру и связи [26]. Влияла и объективная необходимость сокращения милитаристских тенденций и перевод всех сфер жизни — в гражданское русло.

Военная власть уступала место гражданской. До 60-х годов ХГХв. горское население Северного Кавказа находилось в подчинении военных властей левого и правового флангов Кавказской линии. Гражданское управление существовало только в Ставропольской губернии. С 1860 года все пространство Северного Кавказа было поделено на Ставропольскую губернию, Кубанскую область и Терскую область. Области, в свою очередь, были разделены на округа. Терская область объединяла 8 округов: Осетинский, Кабардинский, Ингушский, Аргунский, Ичкерский. Нагорный Дагестан, за исключением части кумыкского населения, был приписан к Закавказью. Устанавливалось раздельное управление для гражданского, казачьего и горского населения. Это было началом практического осуществления перестройки общественного и политического строя населения Северного Кавказа на гражданский лад. Начало новому административному делению Дагестана установило «Положение об управлении Дагестанской областью» от 5 апреля 1860 года, утвержденное А.И. Барятинским.

Большое значение в этом отношении сыграло введение «Положения об аульных обществах в горском населении Кубанской и Терской областей и их общественном управлении». Положение определяло порядок образования аульных обществ: состав, круг деятельности, права, обязанности и ответственность должностных лиц аульных управлений и аульных судов; порядок избрания, утверждения в должности и освобождения должностных лиц, входящих в состав аульных управлений и судов, а также положение об их правах и ответственности. Аульные общества составлялись из всех лиц свободного состояния, какого бы звания они не были, проживающих в одном большом ауле и нескольких малых поселках, соединенных для удобства управления в одно общество.

Основные хозяйственные и политические вопросы решались на сельских сходах, обладавших широким кругом полномочий — от решения земельных споров до семейных разделов [27]. Первое место на аульных сходах принадлежало аульному старшине, избираемому на сходе или его помощнику. Это было определено закономерно, так как опорой центральной администрации являлись должностные лица, остававшиеся в зависимости от царской администрации, и которые могли быть сменены за неповиновение [28]. Это говорило о зависимости сельского общественного управления, его встроенности в государственную систему управления. В этом смысле сохранялась традиция, которая нами уже отмечалась, об использовании, подчинении государствому естественных форм самоуправления. Это была характерная для России тенденция.

В целом же, на примере управления Кавказом можно увидеть существовавшую там проблему децентрализации, создания эффективных органов власти на местах, которые совмещали разные формы государственного управления и самоуправленческие. Здесь наблюдается попытка определения оптимального соотношения разных линий власти. Главным выводом в результате изучения этой проблемы является то, что наиболее эффективно оно было в то время, когда уважались и наиболее полно использовались самобытные формы самоуправления, подчиненные интересам всего государства.

На фоне XIX века, на фоне общего кризиса политической системы Российского общества начался и кризис государственного управления и самоуправления всех типов. Большинство ученых видит причину этого явления в политике самодержавия, направленной на ограничение компетенции местных органов, стремлении государства поднять самоуправляющиеся системы, превратить их в надстройку. При несомненной правильности этих выводов необходимо сделать некоторые дополнения и обратить внимание на объективно-происходящие процессы. Их сущность в двух тенденциях - эволюции самой государственной системы послереформенного периода в сторону отказа от преобразований и переходу на старые основы бюрократического управления. Вторая тенденция заключается в исчерпывании внутренних потенций самоорганизации, когда самоуправление уже не может обеспечивать насущные потребности общества. Этот процесс был взаимозависим и именно земская городская реформа эволюционировала в сторону государственной теории самоуправления, нами отмечалось и то, что казачье самоуправление также ограничивалось.

Преобразование всего государственного строя на конституционных началах инициировало принятие известных законов 1905—1906 годов, установивших в России, по сути, конституционную монархию. Начался настоящий бум в области подготовки проектов реформы местного управления со стороны различных политических движений и партий. Если в конце XIX века в основе дискуссии лежало соотношение государственной центральной и местной власти, то в начале XX века дискуссии развернулись вокруг учреждения первичной земской единицы. Были подготовлены проекты о поселковом и волостном управлении.

Февральская революция и переход власти к Временному правительству вдохнули жизнь в реформу местного самоуправления совершенно на новых принципах всеобщего избирательного права. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло специальную Декларацию по реформе местного самоуправления. Затем при Министерстве Внутренних Дел было созвано Особое совещание. С 26 марта по 26 октября 1917 г. был выработан большой пакет документов, который, практически, приняло Временное правительство.