99371 (Бюджетный менеджмент в условиях формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат)

Бюджетный менеджмент в условиях формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат

О. П. Овчинникова, А. Н. Индутенко

Одной из ключевых особенностей многоуровневой бюджетной системы является перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами в виде финансовой помощи. Финансовая помощь наряду с налоговыми и неналоговыми доходами, заемными средствами является одним из доходных источников бюджетов. Как правило, помощь предоставляется бюджетами нижестоящих уровней в рамках межбюджетных отношений.

Известно, что межбюджетные отношения в Российской Федерации за время своего становления и развития претерпели качественные изменения как по порядку нормативно-правового регулирования, так и по применяемым инструментам достижения сбалансированности интересов различных уровней власти. Мировой опыт бюджетного федерализма показывает, что система финансовой помощи бюджетам других уровней, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий (регионов и муниципальных образований), может способствовать созданию стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налоговобюджетной политики и повышению эффективности бюджетных расходов.

Следует отметить, что целью распределения финансовой помощи является повышение возможностей регионов с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание на максимально высоком уровне, доступ граждан вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. Очевидно, что данная цель является «территориальным» проявлением более общего принципа социальной справедливости. Следует заметить, что отношения, складывающиеся между уровнями государственной власти, по своей сути конфликты, так как достижение названной цели чревато проявлениями иждивенчества со стороны слабых и отсталых территорий и обострением недовольства со стороны более сильных и развитых регионов. Поэтому распределение финансовой помощи наряду с ориентацией на социальную, в том числе территориальную справедливость должно не препятствовать экономической эффективности, бюджетной ответственности и политической консолидации общества [1].

В данной связи хотелось бы остановиться на некоторых моментах существующего понятийного аппарата в данной области. Научные представления о содержании термина «сглаживание территориальной дифференциации» являются в настоящее время дискуссионными. Так, например, в различных источниках понятия «финансовое регулирование», «финансовое перераспределение», «бюджетное регулирование» считаются тождественными и подразумевают преодоление территориальных социально-экономических и бюджетных различий.

Можно согласиться с отдельными авторами, что «...более корректным по отношению к бюджетной деятельности государства в рамках бюджетного процесса является использование термина «бюджетное регулирование», так как это более точно определяет объект перераспределения — бюджетные средства, в то время как употребление термина «финансовый», как правило, подразумевает средства не только бюджетов, но и различного рода фондов, а также средства предприятий». [2].

Кроме того, отдельные авторы конечной целью бюджетного регулирования считают только сбалансированность бюджетов по доходам и расходам [3], другие отождествляют понятия «регулирование» и «выравнивание» [4]. Как представляется, выравнивание представляет собой более узкое понятие, чем регулирование, является частью последнего и инструментом достижения сбалансированности интересов различных по своему социально-экономическому развитию территорий.

Под экономической эффективностью мы понимаем формирование и поддержание долгосрочных институциональных стимулов для региональных властей проводить структурные преобразования, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат и т. п. Бюджетная ответственность заключается в управлении государственными (общественными) финансами от имени и в интересах населения (граждан) при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики. Политическая консолидация сводится к достижению общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, созданию условий для эффективного выполнения региональными властями своих полномочий в рамках гражданского общества, упрочению гражданской целостности страны [5]. Однако все авторы сходятся в понимании необходимости управления бюджетными ресурсами. Формирование и распределение средств бюджетов на всех уровнях бюджетной системы — объемный и многоэтапный процесс, охватывающий социальную, экономическую, финансовую и другие сферы деятельности государства. В ходе формирования и распределения бюджетов анализируется и обобщается обширный материал, включающий спектр данных о финансовых ресурсах, о перспективах социально-экономического развития, об источниках доходов, направлениях расходов и др., и все это взаимоувязывается и корректируется в свете концепции бюджетной политики федерального и регионального уровней. Естественно, этот многогранный процесс требует координирующего и целенаправленного управления. Понятие «управление» или менеджмент определяется как целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемый объект для его оптимального функционирования и развития.

Управление бюджетной системой осуществляется через бюджетный механизм и его элементы: бюджетное планирование и организацию, бюджетное регулирование и контроль. Именно использование элементов бюджетного механизма позволяет организовывать бюджетный процесс по составлению и исполнению бюджетов всех уровней.

В то же время для обеспечения эффективного функционирования бюджетного механизма необходимо четкое и эффективное управление, которым и может быть бюджетный менеджмент. Именно он и будет способствовать эффективному управлению бюджетными ресурсами на всех уровнях управления.

Система управления бюджетом представляет собой комплекс действий, необходимый для обеспечения согласованной совместной деятельности людей, а также совокупность осуществляющих управление звеньев и связей между ними. Управленческая деятельность разделяется между должностными лицами или специализированными подразделениями организаций.

Следует отметить, если финансовый менеджмент понимается как управление финансовыми потоками, то бюджетный менеджмент в целом и на отдельных территориях можно охарактеризовать как управление доходами и расходами бюджета территории, т. е. управление бюджетными ресурсами в процессе их формирования, распределения и перераспределения, а также использования.

В данной связи уместно введение понятия «бюджетный менеджмент», представляющего собой систему программно-целевого управления бюджетами различных уровней посредством бюджетного механизма в целях оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач социально-экономического развития территорий.

Основу аппарата бюджетного менеджмента в субъекте Федерации должны составлять менеджеры — высококлассные специалисты по бюджетным технологиям из числа руководителей, наделенных исполнительной властью.

Менеджмент нередко трактуют как умение «делать деньги». Для бюджетного менеджмента это особенно характерно, так как умение делать и особенно эффективно использовать денежные ресурсы для территории есть важнейшая функция менеджера.

Бюджетное планирование должно предусматривать разработку нескольких вариантов проектов бюджетов на очередной финансовый год: оптимистичный, пессимистичный и компромиссный. Важно на стадии исполнения бюджетов определить и назначить контрольные индикаторы по соответствующим показателям доходов и расходов, позволяющие производить систематический контроль за ходом исполнения бюджетов. Это расширит возможности оперативного управления бюджетным процессом.

В условиях рыночной экономики риск недополучения средств в бюджет любого уровня, а, следовательно, и риск недофинансирования очень велик, поэтому на практике часто складываются ситуации так называемого бюджетного риска.

Менеджмент бюджетного риска представляет собой систему оценки риска, управления риском и бюджетными отношениями, возникающими в процессе этого управления, и включает стратегию и тактику управленческих действий.

Стратегия управления предусматривает концептуальные направления и способы использования средств для достижения поставленных целей и предусматривает концентрацию усилий на вариантах решения, не противоречащих генеральной линии.

Тактика управления включает практические методы и приемы менеджмента для достижения установленных целей в конкретных условиях.

Бюджетному менеджменту необходимо предвидеть рисковые ситуации, влекущие потери для бюджета, и уметь заранее оценивать величину предполагаемых потерь. В бюджетных отношениях рисковая ситуация может создаваться по различным причинам, например, с введением в действие нового налогового законодательства или с изменением действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару США, падением производства и т. д.

Величину возможных потерь для бюджета и степень риска трудно предвидеть, но соответствующую оценку необходимо проводить, используя опыт аналогичных ситуаций, имевших место в прошлом. Менеджер предвидит, что произойдет, если сократятся поступления средств в бюджет, насколько это повлияет на эффективность расходов, и в этих условиях должны приниматься не стандартные, а оптимальные решения, адекватные создавшейся ситуации.

Чем больше бюджетный менеджер информирован, чем шире его кругозор, тем выше качество его управленческих решений.

Бюджетный менеджмент создает условия для решения проблемы прозрачности бюджетов. Прозрачность бюджетов зависит во многом от совершенствования бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность на любом уровне бюджетной системы — это предоставление информации, необходимой для принятия решений всеми участниками бюджетного процесса. Роль бюджетной отчетности — обеспечение объективной, нейтральной, независимой информацией всех, кто в ней заинтересован. Укрепление бюджетного менеджмента предусматривает введение такой структуры бюджетной отчетности, которая имеет периодичный характер, является максимально полной, достоверной, ясной для восприятия и преемственной. Только такой подход к отчетности возможен при внедрении бюджетного менеджмента, когда интересы дела для команды являются первостепенными, когда для приписок, сокрытия реального положения, приукрашивания действительности не будет места, и этот подход к отчетности создает условия для принятия всеми участниками бюджетного процесса объективных решений.

Внедрение бюджетного менеджмента, несомненно, будет способствовать созданию высокоэффективного государственного аппарата. И одна из первых задач на этом пути — оптимизация распределения имеющихся функций служащих в пределах действующей численности работников управления финансами. Все это будет способствовать рационализации затрат на содержание финансового аппарата. В целом необходимо вместо штатного расписания основной кадровой работы сделать смету расходов на выполнение соответствующих функций управления.

С научных позиций для менеджмента в общем плане определяются следующие функции:

— планирование (предполагает формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения обязанностей в рамках аппарата управления);

— организация (предполагает необходимую структурную перестройку объектов управления для разграничения полномочий, определения прав и обязанностей, функциональных разделений);

— мотивация (основывается на деятельности, направленной на достижение поставленных целей, и, как правило, связана со стимулированием деловой активности, производительности и качества труда);

— контроль (представляет собой сравнение достижений с поставленными целями и установленными критериями).

В целом данные функции в полной мере характерны и для бюджетного менеджмента, причем каждая функция реализуется через определенный вид деятельности бюджетных менеджеров.

Известно, что бюджетное планирование должно предусматривать разработку нескольких вариантов проектов бюджетов на очередной финансовый год и трехлетнего финансового плана: оптимистичный, пессимистичный и компромиссный. При этом к процессу бюджетного планирования должны целенаправленно привлекаться специалисты практически всех департаментов администрации области. Важно на стадии исполнения бюджетов определить и назначить контрольные индикаторы по соответствующим показателям доходов и расходов, позволяющие производить систематический контроль за ходом исполнения бюджетов. Это позволит расширить возможности оперативного управления бюджетным процессом.

В условиях рыночной экономики риск недополучения средств в бюджет любого уровня, а, следовательно, и риск недофинансирования очень велик, поэтому на практике часто складываются ситуации так называемого бюджетного риска. Менеджмент бюджетного риска представляет собой систему оценки риска, управления риском и бюджетными отношениями, возникающими в процессе этого управления.

Бюджетному менеджменту необходимо предвидеть рисковые ситуации, влекущие потери для бюджета, и уметь заранее оценивать величину предполагаемых потерь. В бюджетных отношениях рисковая ситуация может создаваться по различным причинам, например, с введением в действие нового налогового законодательства или с изменением действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару, падением производства и т. д. Величину возможных потерь для бюджета и степень риска трудно предвидеть, но соответствующую оценку необходимо проводить, в том числе используя опыт аналогичных ситуаций, имевших место в предшествующие периоды.

Для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска. Информационное обеспечение составляет многообразная информация — финансовая, экономическая, политическая, правовая, статистическая и др., при этом качество информации, ее достоверность имеют определяющее значение. Представляется, что должна быть создана специальная система мониторинга бюджетных рисков и бюджетной деятельности в целом.

Бюджетный менеджмент создает условия для решения проблемы прозрачности бюджетов. Прозрачность бюджетов зависит во многом от совершенствования бюджетной отчетности. Укрепление бюджетного менеджмента предусматривает введение такой структуры бюджетной отчетности, которая имеет периодичный характер.