56311 (Подготовка земской реформы 1864 года)

Подготовка земской реформы 1864 года

Воронин В. Е.

Освобождение помещичьих крестьян в 1861 г. явилось началом великого социального переворота в России — глубокого обновления государственного и общественного строя. Упразднение многомиллионного подневольного сословия и возникновение первых гражданских начал жизни общества требовали коренного изменения прежнего порядка, основанного на сословности и всевластии бюрократии. Реальное исполнение закона 1861 г., который иногда называли «аграрной конституцией России», представлялось невозможным без преобразования администрации, полиции и суда. Эти реформы были призваны обеспечить равенство представителей всех сословий перед законом.

Неизбежным следствием отмены крепостного права становился пересмотр системы управления общественным хозяйством на местах — в губерниях, уездах и городах. На смену вотчинной власти помещика пришло крестьянское общинное самоуправление, наделенное хозяйственными, административными и судебными функциями. Император Александр II высказывал намерение провести крестьянскую реформу и другие преобразования своего царствования «справедливо, безобидно и к будущему благу всех сословий, без всяких потрясений и внутренних смут». Интересы сословий и классов должны были найти отражение в деятельности местных «хозяйственно-распорядительных управлений» — будущих земств и городских дум.

Ключевыми для реформ 60-70-х гг. XIX в. стали начала всесословности и бессословности, предполагавшие постепенное формирование в России начал гражданского общества.

***

Существовавшая с 1785 г. система сословного местного самоуправления охватывала лишь дворянство и состоятельные слои городского общества. Она неоднократно подвергалась ревизии со стороны самодержавной власти, которая долгое время с недоверием относилась к любому проявлению общественной инициативы и самостоятельности. Ограниченные в правах и находившиеся под жесткой опекой администрации, общественные учреждения превратились в заурядные бюрократические инстанции, а формально выборные должностные лица ничем не отличались от чиновников. Устаревшие и давно ставшие фикцией органы самоуправления явно не соответствовали остроте и сложности формирующихся новых социальных отношений, на их основе не могли быть выстроены хозяйственное управление и общественный порядок. Между тем, после Крымской войны для современников стало очевидным пробуждение «новой великой силы — общественного мнения». Следствием оставления Севастополя и других неудач России в Крымской войне стало «обличение всей гнили существующей системы» (1). Резкой критике была подвергнута отечественная бюрократия. Несмотря на видимый внешний порядок, общественные деятели самых разных направлений (К.С. и И.С. Аксаковы, П.В. Долгоруков, М.Н. Катков, А.И. Кошелев, Ю.Ф. Самарин, А.М. Унковский, Б.Н. Чичерин и др.), а также ряд высокопоставленных сановников (вел. кн. Константин Николаевич, Д.Н. Блудов, П.А. Валуев, Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Никитенко и др.) единодушно признавали, что в делах администрации царят «хаос», «всеобщая официальная ложь» и бесконечные «злоупотребления». Выражением общего мнения стали слова П.А. Валуева — тогдашнего курляндского губернатора, сказанные осенью 1855 г.: «Сверху — блеск, внизу — гниль. В творениях нашего официального многословия нет места для истины» (2).

Насущной государственной необходимостью, наряду с выработкой начал крестьянской реформы, стало преобразование органов местного управления. Его неотъемлемой частью должно было стать привлечение к решению местных дел выборного представительного элемента. Широкую популярность в русских общественных кругах приобрели книги А. де Токвиля «Демократия в Америке» и «Старый порядок и революция». На примере Франции, Токвиль резко критиковал бюрократическую централизацию. Лучший способ избежать революции он находил в «чрезвычайной децентрализации» государственного управления и развитой системе местного представительства, в основе которой будут находиться самоуправляющиеся общины — как в США. В этом случае, по убеждению Токвиля, общественные «страсти» не станут причиной политических и социальных переворотов, а будут «проявляться возле домашнего очага и как бы в лоне семьи» (3). С концепцией Токвиля в конце 1850-х гг. были солидарны почти все либеральные общественные деятели России — и славянофилы, и западники. В данной среде лишь Б.Н. Чичерин выразил свое скептическое отношение к популярной теории самоуправления. Он считал административную централизацию необходимой основой государственного единства как такового: «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации» (4). Примечательно, что одним из яростных критиков Б.Н. Чичерина был М.Н. Катков, в будущем — ярый апологет неограниченного самодержавия. Вместе с тем, своевременность обновления институтов местного самоуправления и замены старых отживших форм местного представительства не вызывала сомнений ни у кого.

Первый успешный опыт реформирования системы местного самоуправления на началах всесословности состоялся еще в царствование Николая I — в 1840-е гг.: состоялось преобразование петербургских учреждений самоуправления. Разработчиком реформы, воплотившейся в «Городовом положении» Петербурга 1846 г., был Н.А. Милютин, занимавший в ту пору должность начальника Городского отделения Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. Его поддерживал умеренно-либеральный министр внутренних дел Л.А. Перовский. Сословный принцип формирования городского представительства сохранялся, но круг избирателей был расширен, и возрождалось самоуправленческое начало. Закон 1846 г. стал отправной точкой для подготовки реформы всей системы городского самоуправления в России.

Подготовка реформы органов местного управления и самоуправления началась еще до официальной отмены крепостного права в России. Она была логическим следствием утвержденной в декабре 1858 г. правительственной программы по крестьянскому вопросу. Эта программа, в частности, предусматривала предоставление бывшим помещичьим крестьянам прав свободного сельского сословия и установление равноправных отношений помещика, терявшего административно-полицейскую власть в имении, с сельским «миром». 29 января 1859 г. состоялось повеление государя о новом правопорядке на местах, выводившее из подчинения дворянства административно-полицейскую власть в уезде. Назначать уездных должностных лиц и наделять их, по сути, чрезвычайными полномочиями должно было правительство. Усиление административной и полицейской власти в уезде, централизация всего местного управления диктовались опасениями императора Александра II и его ближайшего окружения за судьбу крестьянской реформы. Но одновременно правительство приступило к разработке начал нового устройства органов местного самоуправления. 27 марта 1859 г. из представителей министерств внутренних дел, государственных имуществ и юстиции была создана Комиссия об уездных учреждениях под председательством Н.А. Милютина — товарища министра внутренних дел. Первым поручением, полученным Комиссией, стало составление законопроекта «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде».

Проявляя осторожность, правительство предписывало Комиссии ограничить в законе компетенцию местного самоуправления хозяйственными функциями и раскладкой земских повинностей. Эти вопросы исключались из ведения полиции. В отличие от Редакционных комиссий по крестьянскому делу, «общественные» эксперты к работе не привлекались, но почти все члены Комиссии стояли на либеральных позициях. Комиссия предлагала отделить полицию не только от земско-хозяйственных, но и от судебных дел. Все заведование местным хозяйством Н.А. Милютин и его сотрудники предполагали передать бессословным выборным органам самоуправления. Состав и категории избирателей должны были определяться не сословным, а имущественным цензом. Для координации действий уездного самоуправления с полицией проектировалось объединение городской и земской полиции в единое уездное полицейское управление во главе с назначаемым от правительства исправником, при котором следовало образовать присутствие из выборных представителей — дворянского, крестьянского и городского. Замыслы Комиссии шли вразрез с официальным курсом на усиление централизации и расширение власти назначенных правительством чиновников. Поэтому было решено остановиться на составлении проекта временных мер по формированию хозяйственного самоуправления. В то же время, по настоянию Н.А. Милютина, было получено высочайшее согласие распространить начала будущей реформы не только на уездные, но и на губернские органы самоуправления. В октябре 1859 г. возглавляемое Н.А. Милютиным учреждение получило новое наименование — Комиссия о губернских и уездных учреждениях.

Чтобы не навлечь на себя гнев консервативно настроенных оппонентов и не раскрывать своих намерений полностью, в апреле 1860 г. Комиссия представила царю крайне умеренный проект «Временных правил об уездных земских присутствиях». Уездное земское присутствие должно было состоять из выборных и назначенных членов. В его состав предлагалось включить: уездного предводителя дворянства — в качестве председателя, уездного исправника, городского голову, трех заседателей — представителей сословий в присутствии уездного полицейского управления, некоторых чиновников и экспертов. Однако либеральные настроения в «верхах» к тому моменту усилились. Александр II не был удовлетворен предложенной полумерой и в июне 1860 г. вернул проект в Министерство внутренних дел, распорядившись повторно представить его вместе с проектом реформы губернских учреждений.

Рассмотрение проекта земской реформы началось тотчас после подписания «Положений» 19 февраля 1861 г. В специальной записке, составленной в начале 1861 г., Н.А. Милютин изложил свои предположения о создании системы бессословного, выборного земского самоуправления. Записка носила конфиденциальный характер и была известна лишь узкому кругу — некоторым высшим сановникам. Вместе с тем, она представляла собой почти законченный проект преобразования системы местного управления и самоуправления. Н.А. Милютин предлагал четкое разделение «административно-полицейских» и «хозяйственно-экономических, благотворительных» дел. Первые оставлялись в ведении губернаторов и губернских правлений; вторые предстояло передать выборным губернским и уездным земским присутствиям (или учреждениям), наделенным широкой самостоятельностью. В отделении хозяйственно-распорядительных функций от административно-полицейских Н.А. Милютину и другим представителям либеральной бюрократии виделось рациональное сочетание единства государственного управления и децентрализации в вопросах заведования местным хозяйством. Правда, практическое разграничение «местных» и «государственных» интересов оказалось очень сложным делом.

Покровители реформаторской партии из числа членов императорской фамилии (вел. кн. Елена Павловна и вел. кн. Константин Николаевич) добивались назначения Н.А. Милютина на пост министра внутренних дел вместо престарелого С.С. Ланского, уже превратившегося в номинального главу ведомства. Однако в апреле 1861 г. Ланской был уволен в отставку вместе с Милютиным — оба деятеля снискали ненависть крепостников за отстаивание либеральных идей. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев отличался умеренно-консервативными взглядами и стремлением защитить экономические права поместного дворянства, попранные, по его мнению, авторами реформы 1861 г. Лично возглавив Комиссию о губернских и уездных учреждениях, он переработал проект и усилил его продворянскую направленность. Предусматривался высокий имущественный ценз. Избирательная курия землевладельцев становилась почти целиком дворянской, а городские избиратели были представлены, главным образом, крупной буржуазией. По сравнению с первоначальным проектом, значительно сокращалось представительство крестьянства. Городские низы вообще исключались из числа избирателей. Кроме того, в проекте, подготовленном под руководством Валуева, земские учреждения были полностью отделены от администрации. В отличие от Н.А. Милютина, П.А. Валуев исключал будущие земские учреждения из числа местных правительственных инстанций; земства он называл «особым органом» государственной власти. Смысл «особого» статуса будущих земских учреждений в системе государственной власти, равно как и их права, раскрывался в проекте весьма туманно. С точки зрения Валуева, он заключался, прежде всего, в том, что правительство наделяло земские учреждения частью принадлежащих ему полномочий. Следовательно, за правительством предполагалось оставить право произвольного вмешательства в дела местного самоуправления.