35847 (Концепция развития органов прокуратуры в современных условиях), страница 2

Прокуратура осуществляет надзор независимый, не связанный с интересами региональных, национальных, ведомственных органов, политических партий и движений, социальных групп. С этой точки зрения она может рассматриваться как достаточно объективный и нейтральный орган, основная цель которого - обеспечение законности, прав и свобод граждан, законных интересов государства и других субъектов права⁰.

В государственном контролирующем механизме нет органов, способных осуществлять эффективный независимый (неведомственный), необходимый надзор (контроль) за:

- исполнением законов в сфере государственного управления, экономической деятельности и охраны прав и свобод граждан (общий надзор);

- исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

- соответствием закону судебных актов;

- исполнением законов в местах содержания задержанных и предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

- исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Интересы обеспечения жизнеспособности прокуратуры подчеркивают необходимость сохранения всех сложившихся отраслей прокурорского надзора, имея в виду, что он един, поскольку охватываемые им направления тесно взаимосвязаны между собой и образуют единую систему.

Осуществление прокуратурой общего надзора наиболее часто подвергается критике, в том числе, и основывающейся на серьезных нарушениях. Речь идет о достаточно распространенной практике неоправданных и не вытекающих из их компетенции действий прокуроров, подмены ими управленческих, контрольных и иных органов, вмешательстве в хозяйственную работу. Следует отметить, что многократные попытки отдельных государственных органов четко определить пределы прокурорской деятельности в общем надзоре до сих пор не принесли желаемых результатов и не изменили практику, выходящую за пределы единичных фактов. Поскольку из этого делаются выводы о неэффективности общего надзора и необходимости его ликвидации в прокуратуре, данный аспект должен быть подвергнут обстоятельному анализу.

Вневедомственный контроль, особенно при его нынешнем состоянии, выявляет лишь незначительную часть нарушений законности. Еще меньшая их доля может дойти до суда, предупредительные возможности которого минимальны. Правоприменительная практика многих лет убедительно доказала и низкую эффективность в этом отношении учреждений Министерства юстиции. Методическое руководство с его стороны правовыми службами оказалось несостоятельным, эти службы не смогли стать по-настоящему серьезным фактором борьбы с нарушениями законности. То же следует сказать и об «эффективности» контроля Минюста за законностью правовых актов⁰.

Все эти бреши, а во многих отношениях буквально «черные дыры», в настоящее время в основном закрывает прокуратура⁰.

Количество выявляемых ею нарушений законности намного превышает показатели всех других органов. Весьма важно и то, что основные средства прокурорского реагирования - протесты, представления, иски, информации - не носят административно-распорядительного характера - прокуратура лишь указывает на нарушение закона и требует его устранения. Сами же решения по существу принимаются компетентными властными органами и должностными лицами или, если прокуратура обращается в суд,- судом.

Надзор прокуратуры играет важную роль в защите интересов общества и государства. Особенно наглядно он проявляется в пресечении нарушений законов, направленных на проведение экономических и социальных реформ переходного периода.

Надзорная деятельность прокуратуры вносит существенный вклад в обеспечение нормальной деятельности механизма исполнительной власти. Выявляя и устраняя факты нарушения и неисполнения законов, прокуроры способствуют достижению более высокого уровня и качества работы аппарата государственного управления. На этой основе реальным становится выход законодательной и исполнительной ветвей власти на оптимальный режим взаимодействия. Надзор за законностью деятельности контролирующих органов, составляющий предмет постоянного внимания прокуратуры, оказывает позитивное влияние на укрепление законности в деятельности государственного аппарата, повышение роли системы государственного контроля в решении экономических и социальных задач⁰.

Таким образом, общий надзор прокуратуры нацелен на утверждение законности и, в принципе, действует там, где образуются правовые недостатки, которые не могут быть ликвидированы другими институтами правоохранной системы или где они вообще отсутствуют.

По нашему мнению, усиление правозащитного потенциала прокуратуры может быть обеспечено путем:

- прямого закрепления ее обязанности наблюдать за соответствием подзаконных актов не только законам, но и конституционным правам и свободам человека и гражданина;

- смещением приоритетов в общенадзорной деятельности в пользу защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина и, прежде всего, слабо защищенных граждан, а также неперсонифицированных интересов крупных социальных групп населения, прав коллективов (общностей) людей (коренных, малочисленных народностей, коллективов граждан по месту жительства, репрессированных народов и т. д.);

- систематического использования обращения прокурора в суд как наиболее действенной формы защиты прав человека и гражданина;

- организационного, кадрового и материально-технического укрепления тех структурных подразделений, которые непосредственно заняты рассмотрением жалоб и обраще­ний граждан;

- четкого разграничения полномочий прокурора и уполномоченного по правам человека, определения организационных форм их взаимодействия.

В рамках концепции развития, может быть сохранена традиционная функция прокуратуры - уголовное преследование. Смешение в литературе разных по своей функциональной принадлежности полномочий прокурора в уголовном процессе - по уголовному преследованию и надзорных - диктует необходимость четко определить в законе содержание прокурорской функции уголовного преследования. Как представляется, к ней могут относиться: возбуждение уголовного дела прокурором или следователем прокуратуры, расследование тем или другим уголовного дела, направление прокурором уголовного дела в суд, поддержание им обвинения в суде. Трудно оказать преступности сейчас большую услугу, чем принять предложение о ликвидации этой функции прокуратуры.

Вместе с тем, поскольку Концепция разрабатывается на ближайшую обозримую перспективу, следует учитывать существующее положение с преступностью и те последствия, которые может вызвать предлагаемая новация в ближайшие годы. Как уже отмечалось, состояние и динамика преступности в странах СНГ, низкий уровень законности подходят к той критической черте, за которой могут начаться необратимые процессы. Вместе с тем, даже при благоприятном протекании процесса реорганизации на протяжении нескольких лет Следственный комитет будет работать хуже, чем функционирующий ныне в рамках правоохранительных органов следственный аппарат ведомств. Такое положение предполагает прямую зависимость качества работы следственного аппарата от неотлаженности комплекса вопросов организационного характера, неминуемо возникающих при реорганизации: необходимость замены части кадров, появление вакансий, их наполнение еще профессионально неподготовленными к работе следователя юристами, отсутствие заинтересованности ведомств в передаче Следственному комитету помещений, транспорта, научно-технических средств, нарушение устоявшихся связей с правоохранительными орга­нами и т. д. Конечно же, такого рода ситуация возникает безотносительно ко времени проведения подобной реорганизации. Однако преодолеть эти трудности без серьезного ущерба для борьбы с преступностью возможно лишь в условиях относительной стабильности⁰.

Кроме того, нельзя не учитывать, что в ряде случаев расследование ведется в связи с нарушениями законов, выявленными при осуществлении общенадзорной функции прокурора. Единственное назначение прокурора - выявлять нарушение закона и принимать меры к их устранению, в том числе, и путем уголовного преследования. Не случайно, действующее законодательство предусматривает как возможность расследования прокурором любого дела, так и наличие у него следственного аппарата. Практика свидетельствует, что прокуратура вынуждена расследовать наиболее актуальные дела, а также значительное число дел не своей подследственности, в частности, когда это гарантирует устранение необъективности расследования. Поэтому, на переходный период предпочтительным решением вопроса является сохранение следственного аппарата в ведомствах с принятием мер к укреплению законодательной базы его деятельности, закреплению кадров, улучшению их технической оснащенности и условий труда, повышению материального уровня следователей⁰.

На протяжении многих лет прокуратура успешно выполняла функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Законом «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. эта функция была исключена из компетенции прокуратуры, что как показало время, отрицательно отразилось на взаимодействии правоохранительных органов. Указом Президента Российской Федерации в октябре 1993 г. координационная функция прокуратуры была восстановлена на период до принятия новой Конституции РФ⁰.

Координационная функция прокуратуры объективно вытекает из ее роли как элемента системы «сдержек и противовесов», взаимодействующего со всеми ветвями государственной власти⁰.

Осуществляя координацию деятельности по борьбе с преступностью, прокуратура в определенной мере обеспечивает взаимодействие органов представительной, исполнительной и судебной властей в этой важнейшей для общества сфере функционирования государства.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов во всех сферах правовых отношений; выявляют нарушения законов, допускаемых участниками правоотношений; лучше других государственных органов осведомлены о состоянии законности и недостатках в деятельности по ее обеспечению. Поэтому прокуратура более других государственных учреждений способна координировать деятельность правоохранительных и контролирующих органов государства по обеспечению законности. Расширение этой функции могло бы существенно усилить государственный механизм, обеспечивающий взаимодействие разделенных властей, их органов на уровнях федерации и ее субъектов. По своему содержанию координация может включать анализ прокурорами и координируемыми органами состояния преступности и законности, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, разработку и осуществление согласованных мероприятий в достижении общих целей участников координируемой деятельности⁰.

Цель координации - объединение усилий государственных органов для решения конкретных, вытекающих из состояния законности задач борьбы с преступностью и иными правонарушениями, обеспечение реализации требований законности⁰. Каждый участник координируемой деятельности действует в пределах своей компетенции, использует свои методы и средства⁰. Осуществляя координацию, прокуратура не должна принимать на себя ответственность за деятельность координируемых учреждений, использовать в целях координации свои надзорные полномочия, иметь командные права по отношению к координируемым учреждениям. Координация должна осуществляться на основе: равенства всех участников в разработке планируемых мероприятий, принятия решений большинством участников, самостоятельности каждого участника в их осуществлении. Особое внимание следует уделить формам и методам взаимодействия прокуратуры с судами, законодательными (представительными) органами по вопросам обеспечения законности.

Выполнение прокуратурой координирующей функции в деле борьбы с преступностью может внести серьезный вклад в реализацию уголовной политики государства. Однако, при этом прокуратурой должен быть обеспечен дифференцированный, научный подход к определению как возможностей, так и характера ожидаемого вклада каждого из правоохранительных органов⁰.

Непременным условием подлинного правосудия является независимость суда от сторонних незаконных влияний. Этот общеизвестный принцип в результате проводимой судебной реформы начал обретать ощутимые правовые и социальные гарантии. Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Многие условия независимости судебной власти кроются в характере ее взаимоотношений с органами правоохранительной системы. Ныне утверждение о том, что прокуратура или другие правоохранительные органы ограничивают независимость суда, диктуют ему свою волю, воспринимается непредубежденным сознанием как преднамеренное искажение действительности⁰.

Концепция развития органов прокуратуры на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Но это - не единственная цель судебно-правовой реформы. Есть и другие важные социально-правовые цели: создать реальные гарантии законности в государстве, обеспечить реальную, а не декларируемую защиту прав личности и гражданского общества, обеспечить эффективную борьбу с преступностью правовыми методами.

Ясно, что судебная власть не может успешно решать эти задачи не только без взаимодействия с законодательной и исполнительной ветвями власти, но и без поддержки правоохранительной системы и прокуратуры в особенности.

Взаимоотношения прокуратуры и судебной власти сложны и многообразны, поэтому необходим взвешенный, научный подход к проблеме; в качестве ее составляющих могут быть выделены:

- вопросы внешнего контроля за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры;

- соотношение правозащитной функции прокуратуры и суда;

- взаимодействие прокуратуры с ветвями судебной власти;

- соотношение прокурорского надзора и судебного контроля за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения;

- формы взаимодействия прокуратуры с судами при реализации функции координации борьбы с преступностью.

Важнейшей частью судебной реформы является обеспечение внешнего контроля за судебной деятельностью, исключающих бесконтрольность и судебный произвол.