35847 (Концепция развития органов прокуратуры в современных условиях)

И.В. Велиев,

доктор юридических наук

Концепция развития органов прокуратуры в современных условиях

(по законодательству Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан.)

Концептуальным вопросом законодательного регулирования организации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан является тип прокуратуры, соответствующий потребностям рассматриваемых государств, в их стремлении построения демократического правового государства.

Обобщающий анализ социальных условий развития института прокуратуры, всей системы факторов, определяющих направление и темпы его реформирования, дает основание отметить о переходном характере современного общества.

Характерными для него являются нестабильность, поисковые изменения социально-экономических отношений, сложно происходящие процессы перераспределения собственности, социального расслоения, усиливающаяся криминализация экономики и коррумпированность различных звеньев государственного аппарата, пробельность, противоречивость и нестабильность законодательства, многократное увеличение числа субъектов законотворчества, ослабление централистских начал государственности, нарастающий кризис законности, беспрецедентный рост преступности, организованных ее форм. Одним из важнейших факторов, влияющих на перспективы и темпы реформирования прокуратуры, является состояние самой прокурорской системы. При его определении должны быть учтены, в первую очередь, следующие наиболее принципиальные обстоятельства⁰:

- во-первых, недопустима характеристика прокуратуры с типично ведомственных позиций, как безупречного во всех отношениях института, не подлежащего никаким изменениям. Подобная позиция, не имеющая ничего общего с реальной жизнью, привела бы к дискредитации самой попытки концептуального осмысления перспектив развития этого важного государственно-правового института.

- во-вторых, явно ошибочна и другая крайность - характеристика прокуратуры как «неотъемлемого элемента тоталитарной системы», орудия произвола, которому «нет места» в демократическом правовом государстве. В условиях тоталитарного государства все правоохранительные органы, включая и суд, несли на себе печать беззакония. Решая по большому счету вопрос о перспективах развития прокуратуры, необходимо иметь в виду, что основная функция прокуратуры - «отслеживать» нарушения закона и принимать меры по их устранению - вполне отвечает высоким стандартам правового государства.

- в-третьих, коренное изменение социально - экономических и политических устоев общества, развитие рыночных отношений, выдвижение на передний план правозащитной функции государства объективно не могут не влечь известной перестройки, функциональной и структурной реорганизации прокурорской системы, ее «вписывания» в новую систему государственности. При этом, крайне важно сохранить все то полезное, что накоплено за весь период функционирования российской и советской прокуратуры, как наследие прокуратуры государств – участников СНГ.

Особенность современной ситуации, в частности, в прокуратуре России - наличие известных пpeдпocылок для вывода о сложном тяжелом состоянии системы. Наряду с типичными, характерными для многих лет недостатками и проблемами (подмена контролирующих органов, слабая эффективность общенадзорной деятельности, борьба с преступностью, нехватка квалифицированных кадров) в последнее время появились новые: нестабильность руководства; политизация деятельности; усиливающийся отток наиболее подготовленных кадров, особенно в следственном аппарате; морально-психологическая неуверенность сотрудников, вызванная неопределенностью перспектив системы; признаки организационного ослабления прокуратуры как централизованного института, в связи с суверенизацией регионов и др⁰.

Подобное переплетение функциональных, организационных, кадровых, материально-финансовых проблем, напрямую сопряженных с объективной потребностью реформирования, во много раз увеличивает опасность разрушения системы путем необдуманных, поспешных реформ, осуществляемых под влиянием субъективных взглядов и оценок⁰.

Общая оценка социального и правового «фона» развития прокуратуры Российской Федерации, Азербайджанской Республики и Республики Казахстан, состояний прокурорской системы дает основания сделать некоторые выводы:

1. существующая правоохранительная система, включая прокуратуру, всё с большим напряжением сдерживает усиливающийся напор преступности и правонарушений и в целом нуждается в обновлении. Однако последнее не может быть сопряжено с каким-либо, пусть даже временным, ослаблением институтов правоохраны, так как это может поставить под угрозу общую способность государства реализовать поставленную цель обуздать, взять под контроль преступность.

2. многофункциональность прокуратуры, сочетание ею широкого спектра надзорных функций с уголовным преследованием, разнообразными формами взаимодействия с судебной властью во всех ее проявлениях исключает возможность скоротечного перехода к такой модели прокуратуры, которая связана только с функцией поддержания обвинения в суде. Этот переход возможен лишь в течение длительного времени и при условии передачи функций прокуратуры подготовленным структурам.

1. Ни один из происходящих в обществе процессов объективно не ориентирован на ограничение пределов, осуществляемых прокуратурой надзорных функций, как составной части общего механизма государственного контроля над исполнением законов. Усиливающаяся разбалансированность социального организма, неизбежная в условиях переходного периода, предполагает значительное возрастание интенсивности надзора и известное расширение сфер его применения.

4. Сложность и, в некоторых случаях, противоречивость законодательства, слабость механизмов его реализации требуют более эффективного использования потенциала прокуратуры в нормотворческой деятельности. В силу чрезвычайно широкого профиля своей деятельности по надзору за законностью прокуратура обладает уникальной информацией о состоянии законодательства и практики его применения, что предполагает не ослабление, а усиление роли прокуратуры в законотворческой деятельности, подготовке предложений по совершенствованию законодательства.

5. Сложившаяся в настоящее время криминогенная обстановка, угроза терроризма, широкая распространенность некриминальных правонарушений указывают на необходимость более четкой координации усилий всех правоохранительных органов с целью повышения эффективности в борьбе с преступностью, исключения параллелизма, дублирования, приводящего к ненужным затратам государственных средств. По своему месту и роли в государственном механизме, формам и методам деятельности, кадровому потенциалу прокуратура вполне способна взять на себя эту важнейшую функцию.

Прокуратуре, как органу правоохраны, принципиально важно уже на нынешнем этапе максимально использовать свой потенциал и предоставленные законом полномочия для вывода страны из кризиса, содействия развитию ростков нового, прогрессивного и утверждения, несмотря на все сложности, идей правового государства, начал и принципов законности во всех сферах жизни общества⁰.

Исходя из реалий переходного периода, нужно определить действительные возможности прокуратуры, особенно правозащитные, те сферы и пределы, в которых ее деятельность будет наиболее целесообразна и социально эффективна.

Поскольку деятельность органов прокуратуры будет определяться характером государственной политики в сфере законности, и осуществляться в ее рамках, нужно делать все для ее правильного формирования⁰.

Органы прокуратуры Азербайджанской Республики, Российской Федерации и Республики Казахстан являются одним из основных институтов системы правоохраны. На прокуратуру возложен надзор за исполнением действующих на государственной территории законов, за соответствием законам иных правовых актов, принятие мер, направленных на устранение нарушений законности, привлечение виновных к ответственности и уголовное преследование. Ответственность перед Законом и на основе Закона, исполнение и соблюдение законов выражают объективную потребность правового общества⁰.

Полностью не соответствуют жизненным реалиям попытки навязать обществу выборочное, тенденциозное представление о прокуратуре как правопреемнике органов, ответственных за преступные нарушения законности 30-х годов, приписать современной прокуратуре пороки, характерные для прошлых лет. Необходимость глубокой реформы прокуратуры, в прошлом являвшейся частью госаппарата, осуществлявшего тотальный контроль над поведением людей, была осознана, в том числе, прокурорскими кадрами, в середине 80-х годов. С тех пор стала изменяться прокурорская практика. Ученые разработали ряд новых подходов к организации и деятельности прокуратуры, нашедших свое выражение в законах о прокуратуре России, Казахстана, Украины, других государств - бывших республик СССР⁰.

Одной из важных целей деятельности прокуратуры стала защита прав и свобод граждан. Прокурорская практика впервые стала использовать уникальные возможности надзора за исполнением законов во всех сферах правоотношений для совершенствования правотворчества в государстве. Изживается подмена прокурорами контрольной деятельности других государственных органов, вмешательство в оперативно - хозяйственную и иную деятельность участников общественных отношений, соответствующую закону⁰.

Вместе с тем, развитие прокуратуры осуществляется медленнее, чем это нужно обществу, с ошибками и отступлениями в поисках конкретных путей решения новых задач. Необходимо придать этому процессу динамику и большую эффективность, четко определив его стадии. При этом, однако, концептуально важное значение имеет осознание и последовательное проведение в жизнь следующего принципа: развитие прокуратуры - это процесс, продолжающийся на протяжении всего периода формирования демократического правового государства, а не акция по ликвидации отдельных функций прокуратуры или искажения их сущности.

Говоря о месте прокуратуры в государственном механизме, следует отметить, что оно находит свое предметное воплощение в реализуемых ею функциях, которые представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно установленных законом полномочий (компетенции).

Перечень функций прокуратуры на различных этапах развития государства не остается неизменным. Их набор зависит от известных социальных и правовых условий развития общества и государства, а также конституционно закрепленного места прокуратуры в системе государственного механизма.

Учет названных обстоятельств позволяет отметить, что потребностям переходного периода в основном соответствует прокуратура многофункционального типа.

Потребности укрепления правовых начал в различных сферах жизни общества, усиления противодействия преступности требуют, чтобы деятельность прокуратуры оставалась многоцелевой, ориентированной на обеспечение верховенства закона и иных требований законности, прав и свобод человека и гражданина, местного самоуправления и общественных объединений, организаций и предприятий независимо от принадлежности и форм собственности⁰.

Ни одной из этих целей нельзя достичь без осуществления прокуратурой основной ее функции - надзора за исполнением законов участниками общественных отношений.

В течение переходного периода прокурорский надзор продолжает оставаться наиболее целесообразной, эффективной формой высшего государственного контроля за исполнением законов, существенным элементом контрольной функции государства. Ни один из существующих государственных органов не может принять на себя надзорную функцию прокуратуры. Ее в состоянии успешно выполнять только единая централизованная, независимая система органов прокуратуры.

Прокурорский надзор исторически сложился в России, как постоянное наблюдение прокурора за соответствием законам деятельности и правовых актов участников общественных отношений. Попытки ликвидировать или существенно ограничить «постоянно наблюдательный» характер прокурорского надзора лишает его самой сути⁰.

Прокуратура в результате специфики своей деятельности и структуры способна (и она реально это делает) объединять деятельность контролирующих органов: местных, региональных и центральных. Она способна также в известной мере объединять деятельность органов исполнительной власти⁰.

В современных условиях и на протяжении переходного периода ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности и правовых актов каждого звена такой структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее ядро государственного контроля⁰. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия криминализированных структур, их очищению (в том числе, и путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.