35198 (Влияние международных моделей полицейской охраны общественного порядка в Латинской Америке: экспериментальные программы поддержания правопорядка с привлечением населения), страница 2

Децентрализация и государственная реформа также оказали влияние на полицию. В результате децентрализации некоторые местные и региональные власти проявили интерес к разработке программ по обеспечению безопасности граждан, которые могли бы конкурировать с программами, разработанными центральным правительством. Например, в Чили мэр Лас-Кондес приступил к осуществлению превентивного патрулирования, используя муниципальных патрульных и автотранспортные средства, что в некоторой степени явилось альтернативой полиции (Sandorac, 2001). Муниципальная полиция была создана в городах Бразилии, Эквадора и Гватемалы. Эти инициативы содействовали тому, что правоохранительные органы стали уделять больше внимания местным чиновникам и местным проблемам, что нередко способствовало финансированию полиции.

В то же самое время государственные реформы были основаны на новой концепции общественного администрирования (управления). Государственные учреждения все больше фокусировали внимание на предоставлении услуг потребителям с учетом спроса и потребностей граждан, оценке качества служб (услуг) и на приобщении и участии потребителей / граждан в формулировании, претворении в жизнь и оценке действий государственных институтов (Mesquita Neto, 2004). Процессы административной децентрализации и приватизации ввели новых действующих лиц в области обеспечения безопасности граждан, что в сочетании с возросшими требованиями более демократического поддержания правопорядка силами полиции, привели к осуществлению программ полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения или к другим инициативам, которые были менее систематическими, но которые были направлены на улучшение взаимоотношений с гражданами общества.

Поддержание правопорядка силами полиции с привлечением населения в Латинской Америке

Североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечением населения, которая привлекла главное внимание во время обсуждения вопроса о полицейской охране общественного порядка в последние годы, имеет несколько существенно важных элементов: акцентирование внимания на превентивном поддержании правопорядка с фокусированием внимания на соседних районах (кварталах); установление тесных отношений с гражданами общества и консультирование с гражданами для того, чтобы гарантировать, что полиция приняла во внимание проблемы, волнующие население (Sherman, 1995); акцентирование внимания на решение конкретных проблем обеспечения безопасности, касающихся граждан общества, и проблем предупреждения преступности, а не просто реагирования на вызовы с целью оказания помощи; акцентирование внимания на полицейской охране общественного порядка, связанной с личными страхами и опасениями граждан, пересмотрев свою позицию и первоочередные задачи и признав, что общество – каким бы термином его не называли – играет главную роль в решении проблем, касающихся районов (кварталов); и, наконец, признание того, что полиция должна децентрализироваться для того, чтобы отвечать требованиям этой стратегии (Rosenbaum, 1998). В этой модели общество играет основную роль не точки с точки зрения предупреждения преступности, но также с точки зрения усиления механизма, посредством которого полиция отвечает за свои действия. Модель полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения основана на том, что полиция постоянно консультируется с гражданами общества или с общественностью с целью выполнения трех главных функций: это дает возможность полиции узнать о местных интересах и потребностях; это дает возможность полиции провести разъяснительно-воспитательную работу среди граждан относительно того, как они должны вести себя с целью предупреждения преступности; и это открывает простор для граждан – для выражения их жалоб, а также для обеспечения общественного механизма для немедленной оценки деятельности полиции (Bayley, 1994). В противоположность этому в настоящее время процессы реформирования деятельности полиции в Латинской Америке весьма разнообразны. Некоторые модели предусматривают более широкое привлечение общественности к деятельности полиции, но они не называются программами "поддержания правопорядка с привлечением населения"; по-видимому, это объясняется тем, что организации, вовлеченные в этот процесс, не согласны с предпосылками, подразумеваемыми в этой модели. С другой стороны, есть программы поддержания правопорядка с привлечением населения, которые пытаются полностью трансформировать деятельность полиции. Полицейские организации с более высоким уровнем профессионализма, вероятно, более склонны к осуществлению программ поддержания правопорядка с привлечением населения. Но хотя правоохранительные органы в Латинской Америке будут подвергаться огромным изменениям, сопротивление этой трансформации будет гораздо большим, чем в более развитых странах.

Хотя североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечением населения акцентирует внимание на роли и ответственности полицейских на улице и дает возможность полицейским приобретать знания и необходимые навыки в процессе обучения, полиция как организация очень сопротивляется изменениям в любом контексте (ситуации), и эти изменения в организационном отношении особенно трудно протекают в тех странах Латинской Америки, где служащие полиции не имеют хорошей подготовки, где им мало платят, где отсутствует мотивация и где существуют серьезные проблемы с управлением.

Первый официально оцененный опыт в этом плане в Латинской Америке имел место в Копакабане, г. Рио-де-Жанейро в 1994 году. Хотя эта инициатива была недолговечной, за ней последовали другие подобные программы во многих других городах Бразилии (Muniz, Larvie, Musumeci, Freire, 1997). При осуществлении этого и других последующих экспериментов столкнулись с подобными трудностями.

Во-первых, требование борьбы с преступностью и параллельное требование решительного снижения числа вопиющих злоупотреблений со стороны полиции было воспринято как нечто противоречащее значительным количеством граждан, участвующих в опросе общественного мнения, что послужило причиной прекращения многих инициатив в области реформирования деятельности полиции (Frühling, 2001). Во-вторых, рост преступности и ощущения страха со стороны граждан заставили полицию прервать осуществление программ, требующих длительных усилий. И, наконец, при осуществлении институционной модернизации полиции пришлось столкнуться с большими трудностями, учитывая большое количество задействованных служащих полиции, серьезные финансовые затруднения и строго контролируемую централизованную администрацию (управление). Например, Национальная полиция Перу состояла примерно из 100000 служащих, но в отчете специальной комиссии от 2002 года для реорганизации Национальной полиции административных единиц Перу говорилось: "полиция не является ни политическим, ни бюджетным приоритетом в 1990-х годах. По этой причине инфраструктура, связанная с обеспечением безопасности граждан и общественного порядка, значительно ухудшилась…"

Следующие четыре примера программ поддержания правопорядка с привлечением населения позволили сделать полезные выводы о планировании и осуществлении подобных проектов, об их влиянии на организацию в целом. Эти программы были выбраны с учетом продолжительности их действия и довольно большого объема наличной информации об этих программах, что послужило основанием для оценки этого опыта (Frühling, 2004).

В течение 1980-х годов в г. Сан-Паулу наряду с другими городами Бразилии наблюдался резкий рост преступности. По утверждению сотрудников министерства здравоохранения страны количество убийств и других смертных случаев в результате преднамеренного причинения вреда возросло с 3452 в 1980 году до 12350 в 1996 году, в результате процент тяжких убийств составил 36.20 на 100000 жителей (Mesquita Neto, 2004). Правоохранительные органы не смогли должным образом отреагировать на эту ситуацию и общество проявило высокий уровень недоверия к полиции.

В 1997 году начальник военной полиции, ответственный за обеспечение безопасности и за предупреждение преступности официально одобрил программу поддержания правопорядка с привлечением населения в качестве оперативной стратегии и философии. Осуществление программы поддержания правопорядка с привлечением населения включало создание консультативной комиссии. Что касается г. Сан-Паулу; то консультативная комиссия по вопросам осуществления программы поддержания правопорядка с привлечением населения главным образом несет ответственность за изучение и анализ осуществления программы. Эта комиссия не имеет твердо установленного числа членов; в августе 1998 года консультативная комиссия включала представителей неправительственных организаций по правам человека, Общественных советов, Государственной федерации по промышленным вопросам, Советов по вопросам бизнеса, Ассоциации обвинителей г. Сан-Паулу и Латиноамериканского института ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями и других организаций.

Члены комиссии обсудили проблемы обеспечения безопасности населения и определили первоочередные задачи и способы их решения, что привело к определению задач и целей полиции, включая инкорпорацию демократических ценностей и уважение прав человека, что прежде никогда не являлось частью доктрины военной полиции. Были сформулированы следующие задачи: одобрить модель поддержания правопорядка силами полиции с привлечением населения в качестве организационной стратегии военной полиции; повысить качество подготовки и обучения полицейских; повысить качество системы набора полицейских и их продвижения по службе; объединить полицию в единое целое с другими государственными учреждениями и повысить общественный статус и права полицейских (Mesquita Neto, 2004). Первоначально военная полиция выбрала 41 зону региона для осуществления проекта, которые включали патрульную полицию, дорожную полицию, железнодорожную полицию, лесных объездчиков и пожарных. Командиры рот (ответственные за полицейские подразделения, состоящие от 100 до 300 полицейских) выбирали районы, в которых по их мнению можно осуществлять проект. За период с декабря 1997 по июль 2001 года программа поддержания правопорядка с привлечением населения осуществлялась в 199 из 386 полицейских компаний военной полиции штата; что составило около 50% всех компаний (Mesquita Neto, 2004). С сентября 1997 по май 2000 года было создано 239 центров по проведению программ поддержания правопорядка с привлечением населения и около 16000 служащих полиции успешно завершили специализированные курсы обучения по этому предмету (Kahn, 2003). Консультативная комиссия, занимающаяся вопросами осуществления программ поддержания правопорядка с привлечением населения, вместе с полицией оценивали проблемы, возникающие в процессе осуществления этой модели. Хотя осуществление программы поддержания правопорядка с привлечением населения было довольно успешным, взаимоотношения между представителями гражданского общества и полицией были не простыми (Mesquita Neto, 2004). На этих заседаниях полиция обсуждала проблемы, но строгие последующие меры редко давали желаемые результаты.

Экспериментальный проект в Вилла Нуева, Гватемала

Программа поддержания правопорядка с привлечением населения в Вилла Нуева, Гватемале была разработана как часть международного проекта, предпринятого Межамериканским Институтом по правам человека (IIHR). IIHR проект "Обеспечение безопасности граждан в Центральной Америке", осуществляемый в г. Белиз, Коста-Рике, Сальвадоре; Гватемале, Гондурасе и Никарагуа, подтолкнул полицию к проведению программы поддержания правопорядка с привлечением населения с целью улучшения взаимоотношений между полицией и гражданами общества.

Вилла Нуева – это город, имеющий самоуправление, в котором проживает 192000 жителей. Он расположен в департаменте (административная область, округ) Гватемалы, центральная провинция Гватемалы также является местом расположения столицы страны. Вилла Нуева как место проведения экспериментальной программы был выбран правительственными чиновниками, а не полицией. Программа в целом не привела к организационным изменениям в полиции. Как и многие другие экспериментальные программы эта программа нашла широкую международную поддержку. Проект был сфокусирован на национальной гражданской полиции, созданной после подписания мирного соглашения между правительством и партизанами. Хотя прежние службы безопасности были заменены этой новой полицией, состав и подготовка полиции далеко не отвечали требованиям граждан (Chinchilla, 2004). Осуществление программы в Вилла Нуева началась с ряда подготовительных действий, которые включали оценку, основанную на сборе статистических данных и анализе статистики преступности в зоне и других важных характерных особенностей района, а также результатов первого опроса общественного мнения о виктимизации. После этой первой стадии последовало создание Муниципального совета по вопросам обеспечения безопасности граждан (MCSC), куда вошли представители всех учреждений, заинтересованных в этом вопросе. В задачу MCSC входило согласование различных видов деятельности по предупреждению и борьбе с преступностью, позднее эти функции будет выполнять муниципалитет Вилла Нуева. Полиция должна была акцентировать внимание на патрулировании районов, в которых было зарегистрировано наибольшее число преступлений, особенно связанных с незаконной торговлей спиртными напитками около школ и парков. Также были проведены заседания со служащими полиции, судьями, государственными обвинителями и государственными защитниками для того, чтобы повысить эффективность координированных действий между этими учреждениями. Общественные деятели, преподаватели и представители Национальной гражданской полиции встречались с членами молодежных преступных группировок с целью содействия их реинтеграции в общество.