31754 (Правовое обеспечение экономики регионов), страница 2

Речь идет также об осуществлении полномочий федеральными органами исполнительной власти на территории субъекта непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об этих органах утверждаются федеральными органами исполнительной власти, а новая их структура утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года. Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных управленческих структур.

В эту группу правовых актов входит Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ". Он устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Но, к сожалению, в этом законе мало предметных критериев, к тому же остались вне поля зрения вопросы управления и организации.

Важное место среди составляющих правового обеспечения экономической деятельности в регионе занимают Бюджетный и Налоговый кодексы. Бюджетный кодекс фиксирует компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений, определяет полномочия законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации по формированию доходов региональных бюджетов. Налоговый кодекс РФ регулирует ряд отношений, связанных с компетенцией субъектов Федерации в налоговой сфере. С 1 января 2001 года вступила в действие вторая часть Налогового кодекса. Изменения в нем касаются прежде всего налога на добавочную стоимость и на содержание жилого фонда. С ее введением часть налогов, ранее распределявшихся в регионе, переходит в федеральный бюджет (налог на добавочную стоимость, налог на содержание жилого фонда, недоимки предприятий по НДС). Потеря этих источников пополнения областного бюджета, видимо, заставит власти ужесточить местные налоги для увеличения доходов казны и вызовет необходимость принятия ряда правовых актов по вопросам налогообложения.

К этой же группе актов можно отнести те, которые определяют правовой статус экономических региональных органов. Это положения о специальных экономических органах, утверждаемые обычно губернаторами. Большинство полномочий отраслевых департаментов или комитетов администрации области или аппарата правительства субъекта Федерации связано с их конкретной сферой деятельности, закреплено в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, Уставе (Конституции). Среди типичных региональных законов, регулирующих конкретные экономические вопросы, назовем законы "Об энергосбережении", "О государственной поддержке промышленных предприятий", "О государственной поддержке инвестиционной деятельности" и др. Они содержат права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, определяют их компетенцию в различных сферах экономической деятельности.

К группе правовых актов, определяющих статус региональных экономических органов, принадлежат постановления и распоряжения о создании нетрадиционных структур управления экономической сферой, консультативных органов. В Нижегородской области это, например, Комиссия по урегулированию вопросов, связанных с введением единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, Межведомственная коллегия по внешнеэкономической деятельности, Координационные советы по развитию медицинской промышленности и по вопросам земельно-имущественных отношений. Все перечисленные структуры призваны содействовать более эффективному развитию той или иной отрасли хозяйства, встраиваясь в структуру государственного управления экономической сферой в области.

Во вторую группу мер правового обеспечения региональной экономической деятельности входит нормативно-правовое регулирование вопросов государственного программирования социально-экономического развития области, отношений собственности и бюджетных правоотношений, антимонопольное законодательство, ценообразование и защита прав потребителей. К ним относятся меры государственной поддержки экономической деятельности и отраслевое законодательство (о промышленности, сельском хозяйстве, топливно-энергетическом комплексе, экономической инфраструктуре, налогах и финансах и пр.).

Важное направление правового регулирования экономики в регионе - разработка, утверждение и реализация прогнозов и программ социально-экономического развития. Порядок прогнозирования и составления программ и соответствующие полномочия государственных органов в этой сфере закреплены в региональных законах. Вот ряд таких законов: "О концепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Московской области", "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан", "О порядке разработки и реализации территориальных (областных) программ" (в Брянской области). Долгосрочные целевые программы должны представлять механизм комплексного управления как в отраслевом, так и в территориальном срезе. Эта проблема в свое время активно разрабатывалась. В настоящее время комплексное отраслевое управление в стране ослаблено, хотя оно позволяет снизить дисбаланс в структуре региональной экономики, выделить наиболее перспективные (не только "доходные") отрасли, найти пути наиболее рационального использования ресурсов региона.

Децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов обусловливает необходимость комплексного управления территорией. В связи с этим актуальным является вопрос о создании схем управления регионом. В ряде уставов областей и краев присутствуют подобные нормы, закрепляющие совокупность всех органов исполнительной власти, управления, контроля, органов местного самоуправления, расположенных и действующих в области, включая характер, виды, основное содержание административных отношений между ними. Согласно Уставу Иркутской области правом утверждения Схемы управления области наделен губернатор (после предварительного согласования с Законодательным собранием области)*(2).

В 2000 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел научное исследование различных аспектов взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти. Была предложена Схема управления Нижегородской областью. Важность такого рода документов определяется тем, что они позволяют выявить способы комплексного управления областью как субъекта Федерации, усилить горизонтальные связи*(3).

Определяющее воздействие на региональную структуру экономики оказывают отношения собственности. Собственность является главной экономической основой субъекта РФ. К числу последних правовых актов, принятых на федеральном уровне, можно отнести постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 года "О передаче отдельных видов объектов, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации", где конкретизируются объекты, находящиеся в федеральной собственности и передаваемые в собственность субъектов РФ, определяется порядок передачи объектов недвижимости в собственность субъектов РФ. Назовем также постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации", где речь идет о необходимости приостановить передачу субъектам РФ объектов собственности до принятия федерального закона, регламентирующего вопросы отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Но есть и некоторые противоречия между этими актами.

Правовой режим собственности регионов устанавливают нормативно-правовые акты субъектов Федерации - конституции, уставы, региональные законы. Действуют законы "О государственной собственности Орловской области", "О порядке управления и распоряжения собственностью Псковской области", "Об управлении государственной собственностью Амурской области". Основные направления в этой сфере - управление государственными предприятиями; управление территориально-производственными зонами; приватизация государственных предприятий и объектов недвижимости; создание кадастра недвижимости; управление недвижимостью и государственное регулирование земельно-имущественных отношений и рынка недвижимости; развитие землеустройства и повышение государственного контроля за целевым использованием земель и соблюдением земельного законодательства; управление акциями и иными ценными бумагами, находящимися в государственной собственности области.

В Нижегородской области сейчас внедряется системный подход к управлению собственностью на региональном уровне. Создана концепция, составлена и реализована комплексная программа управления собственностью. В связи с этим утверждены целевая программа "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области", "Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий и иных преобразований отношений собственности в Нижегородской области", "Положение о порядке использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет". Принят Закон "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", введен Реестр муниципальной собственности и т.д.

Несмотря на детальную регламентацию многих вопросов собственности в регионе, явным недостатком является отсутствие закона, с помощью которого все действующие нормативно-правовые акты составили бы единый механизм, "работающий" в направлении упорядочения и систематизации отношений собственности*(4). Поэтому в настоящее время осуществляется попытка принять Закон "О государственной собственности в Нижегородской области". Этот законопроект уже прошел обсуждение в первом чтении.

Одна из бюджетообразующих отраслей экономики - промышленность. В тех регионах, где сконцентрированы предприятия военно-промышленного комплекса, приоритетными направлениями промышленной политики являются конверсия и оптимизация структуры промышленности. И практически во всех субъектах Федерации проводится политика привлечения инвестиций, протекционизма в налоговой и кредитной сфере, развития малого и среднего предпринимательства. Принимаются соответствующие нормативно-правовые акты. На федеральном уровне изданы распоряжения Правительства РФ "О создании в Нижегородской области внебюджетного фонда содействия конверсии" и "О предоставлении администрации Нижегородской области налогового кредита в целях переориентации военного производства предприятий области на выпуск гражданской продукции". Была разработана Программа государственной поддержки малого предпринимательства на 1998-1999 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации. Действует Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" и др.

На региональном уровне подготовлены законодательные акты о прогнозировании и программах социально-экономического развития области, государственной поддержке малого предпринимательства, инвестиционной деятельности и т.п. Значимыми являются законы "О промышленной политике", "О промышленной деятельности", которые определяют промышленные и экономические основы, цели, элементы и принципы реализации промышленной политики в регионе. Они приняты в Нижегородской, Челябинской и Пермской областях, в городе Москве. В Челябинской области реализована Программа развития предприятий легкой промышленности на 1999 - 2000 гг. и Программа по охране и воспроизводству лесов. Там же действуют постановления Законодательного собрания "О выдаче кредитов" и "О предоставлении поручительства банкам" и др.

Для решения задач стабилизации экономического роста сельскохозяйственного производства осуществляется финансово-правовое и организационно-правовое обеспечение управления сельскохозяйственными предприятиями. Некоторые регионы принимают комплексные законы, определяющие экономические, социальные и правовые основы организации и деятельности АПК. Вступили в силу законы Республики Адыгея, Удмуртской Республики, Республики Коми "О государственном регулировании агропромышленного производства", "Об агропромышленном комплексе Рязанской области". Эти правовые акты содержат основные способы государственного регулирования сельского хозяйства. В Костромской и Нижегородской области несколько иная практика решения вопросов регулирования сельскохозяйственной деятельности, когда принимаются подзаконные нормативно-правовые акты*(5). При этом подчас они противоречат действующему законодательству. Например, администрация Нижегородской области издала распоряжение "Об открытии особых счетов "Посевная-99" сельскохозяйственным предприятиям всех форм собственности" для зачисления на них бюджетных поступлений, авансов за предстоящие поставки продукции сельскохозяйственного производства, чтобы сконцентрировать денежные средства сельхозпроизводителей. Однако оно не вполне законно, поскольку противоречит ст.855 Гражданского кодекса Российской Федерации о жесткой очередности списания денежных средств со счетов юридических лиц*(6).

Несмотря на то, что на территории многих областей производственные мощности недогружены, инвестиции в производственную сферу снижаются, их структура меняется не в лучшую сторону. Инвесторов привлекают более доходные финансовые активы, короткие сроки получения прибылей. Поэтому первоочередной задачей является восстановление потенциала инвестиционного комплекса регионов.

За последние годы приняты законы "Об областной государственной инвестиционной политике" (Иркутская область), "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области". Они определяют формы, объемы, источники, условия инвестирования. При этом наиболее распространенными формами являются введение для субъектов инвестиционной деятельности налоговых льгот; предоставление инвестиционного налогового кредита, обязательных государственных гарантий возврата привлекаемых для инвестиционной деятельности денежных средств; инвестирование из государственных источников финансирования. В Нижегородской области субъектам инвестиционной деятельности предоставляются еще льготы при аренде объектов недвижимости государственной собственности, преимущественное право на выкуп (минуя конкурс, аукцион) государственной доли области в объекте недвижимости; устанавливаются минимальные ставки арендной платы при аренде участков для осуществления на них инвестиционной деятельности*(7).

Значительный круг бюджетных отношений закрепляет Бюджетный кодекс Российской Федерации, конкретизирует же бюджетное устройство соответствующее региональное законодательство субъектов Федерации. В Нижегородской и Ивановской областях приняты законы об областных бюджетах развития, в Тверской и Новосибирской - об областных бюджетных и внебюджетных фондах, в Тюменской, Челябинской, Брянской областях - об областном валютном фонде.

Налоговое и ценовое регулирование в регионе осуществляется либо комплексными актами, которые регламентируют совокупность налоговых отношений и отношений ценообразования*(8), либо актами, решающими конкретные вопросы указанной сферы*(9).